《論美國(guó)的民主》〔法〕托克維爾著 董果良 譯
第五章 在敘述聯(lián)邦政府之前必須先研究各州的過(guò)去
這一章將考察美國(guó)根據(jù)人民主權(quán)原則建立的政府的形式、行動(dòng)手段、障礙、好處和危險(xiǎn)。
首先遇到的困難，是美國(guó)有一部十分復(fù)雜的憲法。美國(guó)有兩個(gè)互相結(jié)合而且可以說(shuō)是互相嵌入對(duì)方的不同社會(huì)。美國(guó)有兩個(gè)截然分開(kāi)和幾乎各自獨(dú)立的政府：一個(gè)是一般的普通政府，負(fù)責(zé)處理社會(huì)的日常需要；另一個(gè)是特殊的專(zhuān)門(mén)政府，只管轄全國(guó)性的一些重大問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，美國(guó)內(nèi)部還有二十四個(gè)小主權(quán)國(guó)，由它們構(gòu)成聯(lián)邦的大整體。
在研究各州之前先行考察聯(lián)邦，這就使我們?cè)谇斑M(jìn)的道路上必然遇到重重障礙。美國(guó)聯(lián)邦政府的形式是最后出現(xiàn)的，它不過(guò)是共和國(guó)的變體，只是對(duì)在它之前通行于社會(huì)的并不依它而存在的那些政治原則的總結(jié)。而且正如我方才所講的，聯(lián)邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府。想在展示這幅圖畫(huà)的細(xì)節(jié)之前就要大家了解它的全景的作者，必然會(huì)有些地方說(shuō)得不清和出現(xiàn)重復(fù)。
毫無(wú)疑問(wèn)，今天統(tǒng)治美國(guó)社會(huì)的那些偉大政治原則，是先在各州產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。因此，為了掌握解決其余一切問(wèn)題的鑰匙，就必須了解各州。
就制度的外觀而言，現(xiàn)今組成聯(lián)邦的各州，都具有同樣的面貌。各州的政治或行政生活，均集中于可以比做指揮人體活動(dòng)的神經(jīng)中樞的三個(gè)行動(dòng)中心。
依次序來(lái)說(shuō)，這三個(gè)中心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（Ｔｏｗｎｓｈｉｐ）、縣（Ｃｏｕｎｔｙ）和州（Ｓｔａｔｅ）。
美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織
作者為何要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始考察政治制度——鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在于所有國(guó)家——實(shí)現(xiàn)和保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由的困難——實(shí)現(xiàn)和保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由的重要性——作者為何要選擇新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織作為考察的主要對(duì)象我先考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并非出于隨意的決定。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來(lái)的唯一聯(lián)合體。
因此，所有的國(guó)家，不管其慣例和法律如何，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的存在。建立君主政體和創(chuàng)造共和政體的是人，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻似乎直接出于上帝之手。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有人以來(lái)就已存在，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由卻不常見(jiàn)，而且即使存在，也很薄弱無(wú)力。一個(gè)國(guó)家經(jīng)?？梢耘e行大的政治集會(huì)，因?yàn)樗话銚碛形幕桨l(fā)達(dá)到可以在一定程度上處理公務(wù)的一定數(shù)量的人民；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是由一些大老粗組成的，他們通常都不理解立法工作的意義。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的困難不但沒(méi)有減少，反而隨著民族的開(kāi)化、人民文化水平的提高而增加了。一個(gè)文明程度很高的社會(huì)，最多只能容忍鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由的試驗(yàn)；它反對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的那套離經(jīng)叛道的作法，在沒(méi)有等到試驗(yàn)做完，就認(rèn)為沒(méi)有成功的希望了。
在各種自由中最難實(shí)現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由，也最容易受到國(guó)家政權(quán)的侵犯。全靠自身維持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織，絕對(duì)斗不過(guò)龐然大物的中央政府。為了進(jìn)行有效的防御，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織必須全力發(fā)展自己，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由為全國(guó)人民的思想和習(xí)慣所接受。因此，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情，它就易于被摧毀；但只要它被長(zhǎng)期寫(xiě)入法律之后，就能成為民情的一部分。
因此，也可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由并非來(lái)自人力。也就是說(shuō)，人力難于創(chuàng)造它，可以說(shuō)它是自己生成的。它是在半野蠻的社會(huì)中悄悄地自己發(fā)展起來(lái)的。使它日益鞏固的，是法律和民情的不斷作用，是環(huán)境，尤其是時(shí)間。在歐洲大陸的所有國(guó)家中，可以說(shuō)知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由的國(guó)家連一個(gè)也沒(méi)有。
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是自由人民的力量所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由，猶如小學(xué)之于授課。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織將自由帶給人民，教導(dǎo)人民安享自由和學(xué)會(huì)讓自由為他們服務(wù)。在沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個(gè)國(guó)家雖然可以建立一個(gè)自由的政府，但它沒(méi)有自由的精神。片刻的激情、暫時(shí)的利益或偶然的機(jī)會(huì)可以創(chuàng)造出獨(dú)立的外表，但潛伏于社會(huì)機(jī)體內(nèi)部的專(zhuān)制也遲早會(huì)重新冒出于表面。
為了使讀者清楚地了解美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的政治機(jī)構(gòu)據(jù)以建立的一般原則，我認(rèn)為最好是以一個(gè)州為例，先詳細(xì)考察這個(gè)州的過(guò)去，然后再一瞥其余的州。
我選了新英格蘭的一個(gè)州。
在聯(lián)邦的各州，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣并不是按照同一方式建立的。但也不難看出，在整個(gè)聯(lián)邦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的建制，卻差不多完全基于同樣的原則。
但我認(rèn)為，這些原則在新英格蘭要比在其他地方推行得更廣和成果更大。因此，可以說(shuō)它們?cè)谛掠⒏裉m表現(xiàn)得最為突出，而且也最易于別人觀察。
新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織是一個(gè)完整而有秩序的整體，建立得最早。它由于得到民情的支持，使它變得更強(qiáng)而有力。它對(duì)全社會(huì)起著異常巨大的影響。
由于這一切原因，它贏得了我們的注意。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模
新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)介于法國(guó)的區(qū)和鄉(xiāng)之間，其人口一般為兩三千人。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積并未大得使全體居民無(wú)法實(shí)現(xiàn)其共同利益的地步；另一方面，它的居民人數(shù)也足以使居民確實(shí)能從鄉(xiāng)親中選出良好的行政管理人員。
新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)
同其他地方一樣，人民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一切權(quán)力的源泉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己處理主要事務(wù)——并無(wú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大權(quán)主要掌握在行政委員（ｓｅｌｅｃｔｍｅｎ）之手——行政委員如何工作——鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)（Ｔｏｗｎ ｍｅｅｔｉｎｇ）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的名稱(chēng)列舉——義務(wù)官職和有酬官職
象在其他行政區(qū)一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)的源泉是人民，但其他任何行政區(qū)的權(quán)力的行使都沒(méi)有這里來(lái)得直接。在美國(guó)，人民是各級(jí)政府必須竭力討好的主人。
在新英格蘭，公民是通過(guò)代表參與州的公共事務(wù)的。不這樣辦不行，因?yàn)闊o(wú)法直接參與。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于立法和行政工作都是就近在被治者的面前完成的，所以沒(méi)有采用代議制。沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會(huì)。在任命行政官員之后，選舉團(tuán)便在一切方面領(lǐng)導(dǎo)他們，其工作程序之簡(jiǎn)便，遠(yuǎn)非州的法律執(zhí)行可比。
這種制度既與我們的想法不同，又與我們的習(xí)慣相悖，因而必須提出一些例證，以使人們能夠完全理解。
我們?cè)谙旅鎸⒁岬?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)活動(dòng)是極其繁多而又分得很細(xì)的。但是，大部分行政權(quán)掌握在幾個(gè)每年一選的名為“行政委員”的手里。
州的法律對(duì)行政委員規(guī)定了一定的職責(zé)。他們可以不必經(jīng)過(guò)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的認(rèn)可來(lái)執(zhí)行這些職務(wù)。但如玩忽職守，則只能由他們個(gè)人負(fù)責(zé)。例如，州的法律責(zé)成他們報(bào)送本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選民名單。如他們不報(bào)，就犯有瀆職罪。但是，對(duì)于交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處理的一切事務(wù)，行政委員是人民意志的執(zhí)行者，猶如我們法國(guó)的市鎮(zhèn)長(zhǎng)是市鎮(zhèn)議會(huì)的決議的執(zhí)行者一樣。通常，他們處理公務(wù)都是自行負(fù)責(zé)，只是在工作中要按本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民早先通過(guò)的原則辦事。但是，他們?nèi)缦雽?duì)既定的事項(xiàng)做任何更改，或擬辦一項(xiàng)新的事業(yè)，那就必須請(qǐng)示他們的權(quán)力的給與者。比如說(shuō)，打算創(chuàng)辦一所學(xué)校。這時(shí)，幾位行政委員就要找一個(gè)日子，在事先指定的場(chǎng)所召集全體選民開(kāi)會(huì)。會(huì)上，他們提出自己的要求，向大家說(shuō)明滿(mǎn)足此項(xiàng)要求的辦法，需要多少款項(xiàng)，擬建于何處。大會(huì)就這一切問(wèn)題進(jìn)行討論之后，便定出原則，選定地點(diǎn)，表決籌措費(fèi)用的辦法，然后責(zé)成行政委員執(zhí)行大會(huì)的決議。
只有行政委員有權(quán)召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)，但他人也可以要求他們召開(kāi)。如果有十名選民想提出一項(xiàng)新的計(jì)劃并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，他們就可以請(qǐng)求行政委員召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)。這時(shí)，行政委員必須答應(yīng)他們的要求，并且有權(quán)主持會(huì)議。
這種政治風(fēng)范和社會(huì)習(xí)慣，無(wú)疑比我們法國(guó)的好得多。在此，我既不想對(duì)它們進(jìn)行評(píng)論，又不想說(shuō)明它們之所以產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在原因。我只是把它們說(shuō)出來(lái)而已。
行政委員在每年４月或５月改選。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)還選出擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些重要行政職務(wù)的其他一些官員。其中有：數(shù)名財(cái)產(chǎn)估價(jià)員，負(fù)責(zé)估價(jià)居民的財(cái)產(chǎn)；數(shù)名收稅員，負(fù)責(zé)按估價(jià)的財(cái)產(chǎn)收稅；一名治安員，負(fù)責(zé)維持治安、巡邏街道和執(zhí)行法律；一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書(shū)，負(fù)責(zé)記錄會(huì)議的審議事項(xiàng)和管理戶(hù)籍；一名司庫(kù)，負(fù)責(zé)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)。除了這些官員之外，還有：一名濟(jì)貧工作視察員，他的任務(wù)艱巨，負(fù)責(zé)執(zhí)行濟(jì)貧法；幾名校董，負(fù)責(zé)管理國(guó)民教育；幾名道路管理員，負(fù)責(zé)大小道路的一切管理工作。以上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方面的主要官員的名單。但是，職務(wù)的劃分還不止于此。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員中，還有幾名負(fù)責(zé)管理宗教事務(wù)費(fèi)的教區(qū)管理員，以及各種工作的視察員：其中有的負(fù)責(zé)組織公民救火，有的組織人力看青護(hù)秋，有的協(xié)助公民解決修建庭院時(shí)可能遇到的困難，有的負(fù)責(zé)測(cè)量森林，有的負(fù)責(zé)檢查度量衡器具。
一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有十九名主要官員。每個(gè)居民都必須承擔(dān)這些不同的職務(wù)，違者罰款。但是，這些職務(wù)大部分都是付酬的，為的是使貧窮的公民能夠付出時(shí)間而不受損失。還應(yīng)當(dāng)指出，美國(guó)的制度沒(méi)有為官員規(guī)定固定的薪金。一般說(shuō)來(lái)，每項(xiàng)公務(wù)的任命單上都寫(xiě)有單位工作量的報(bào)酬，按官員完成的工作量多寡計(jì)酬。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活
人人都是本身利益的最好裁判者——人民主權(quán)原則的必然結(jié)果——這個(gè)學(xué)說(shuō)在美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)用——新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在只與本身利益有關(guān)的一切事務(wù)上享有主權(quán)，在其他事務(wù)上服從于州——鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)州的義務(wù)——在法國(guó)是政府把官員借給村鎮(zhèn)，在美國(guó)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)把官員借給政府
我在前面說(shuō)過(guò)，人民主權(quán)原則支配著英裔美國(guó)人的整個(gè)政治制度。本書(shū)的每一頁(yè)，都會(huì)使讀者看到這個(gè)理論的某些新的應(yīng)用。
在推行人民主權(quán)原則的國(guó)家，每一個(gè)人都有一份同等的權(quán)力，平等地參與國(guó)家的管理。
因此，每一個(gè)人的文化程度、道德修養(yǎng)和能力，也被認(rèn)為是與其他任何同胞相等的。
那么，他們?yōu)槭裁匆纳鐣?huì)呢？而這種服從的自然界限又是什么呢？
個(gè)人之服從社會(huì)，并不是因?yàn)樗裙芾砩鐣?huì)的那些人低劣，也不是因?yàn)樗芾碜约旱哪芰Σ蝗鐒e人。個(gè)人之服從社會(huì)，是因?yàn)樗靼着c同胞聯(lián)合起來(lái)對(duì)自己有利，知道沒(méi)有一種發(fā)生制約作用的權(quán)力，就不可能實(shí)現(xiàn)這種聯(lián)合。
因此，在同公民相互應(yīng)負(fù)的義務(wù)有關(guān)的一切事務(wù)上，他必須服從；而在僅與他本身有關(guān)的一切事務(wù)上，他卻是自主的。也就是說(shuō)，他是自由的，其行為只對(duì)上帝負(fù)責(zé)。因此產(chǎn)生了如下的名言：個(gè)人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。
除非社會(huì)感到自己被個(gè)人的行為侵害或必須要求個(gè)人協(xié)助，社會(huì)無(wú)權(quán)干涉?zhèn)€人的行動(dòng)。
這個(gè)學(xué)說(shuō)，在美國(guó)是被普遍承認(rèn)的。我準(zhǔn)備以后再考察它對(duì)日常生活行為發(fā)生的影響，而現(xiàn)在只談它對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的影響。
從對(duì)中央政府的關(guān)系來(lái)說(shuō)，整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦如其他行政區(qū)一樣，也象是一個(gè)個(gè)人來(lái)行使自己的權(quán)利。我方才敘述的原理，也適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他行政區(qū)。
因此，美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由來(lái)源于人民主權(quán)學(xué)說(shuō)。美國(guó)的各州都或多或少承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種獨(dú)立。而在新英格蘭的各州，環(huán)境則特別有利于這一學(xué)說(shuō)的發(fā)展。
在聯(lián)邦的這一部分，政治生活始于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我們甚至可以說(shuō)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)最初都是一個(gè)獨(dú)立國(guó)。后來(lái)，當(dāng)幾位英國(guó)國(guó)王相繼要求行使他們的主權(quán)的時(shí)候，也只是限于州一級(jí)的權(quán)力。他們讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持了原狀?，F(xiàn)在，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是從屬的，但它們最初決非如此或幾乎不是如此。它們并沒(méi)有由別處取得權(quán)力；相反，它們好象把自己的一部分獨(dú)立讓給了州。這是一個(gè)重大的差別，讀者務(wù)必記住。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只在我稱(chēng)之為公益的利益上，即在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享的利益上服從于州。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)在只與其本身有關(guān)的一切事務(wù)上仍然是獨(dú)立的，而且我認(rèn)為新英格蘭的居民沒(méi)有一個(gè)人會(huì)承認(rèn)州有權(quán)干預(yù)純屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益。
因此，在新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，買(mǎi)賣(mài)東西，打官司，或增減預(yù)算，州當(dāng)局從來(lái)不加干涉，而且它也不曾這樣想過(guò)。
對(duì)于全州性的公共義務(wù)，它們非盡不可。比如，州需要錢(qián)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒(méi)有同意或拒付的自由；州想修建一條道路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能不讓道路從其境內(nèi)通過(guò)；州制定一項(xiàng)公安條例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須予以執(zhí)行；州想在全州范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的教育制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得設(shè)立法律規(guī)定的學(xué)校。當(dāng)我們以后敘述美國(guó)的行政組織時(shí)，我們將會(huì)談到在上述情況下是如何和通過(guò)什么途徑迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)服從的。在這里，我只想指出有這種義務(wù)存在。這種義務(wù)是必須盡的，但州政府在規(guī)定它的時(shí)候只是指示一個(gè)原則；而在執(zhí)行的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般又恢復(fù)了它的一切個(gè)體獨(dú)立權(quán)。比如，賦稅是由州議會(huì)表決的，但計(jì)征稅款的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)；設(shè)立學(xué)校是上級(jí)的命令，但花錢(qián)辦學(xué)和管理學(xué)校的卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
在法國(guó)，是國(guó)家的稅務(wù)人員去收村鎮(zhèn)的稅；而在美國(guó)，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅務(wù)人員去收州的稅。
也就是說(shuō)，在我們法國(guó)，是中央政府把它的官員借給了村鎮(zhèn)；而在美國(guó)，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)把它的官員借給了州政府。只是這個(gè)事實(shí)，就足以表明兩個(gè)社會(huì)的差別是如何之大了。
新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神
新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為什么被居民愛(ài)慕——?dú)W洲難于養(yǎng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神——鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)利和義務(wù)有利于在美國(guó)養(yǎng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神——故鄉(xiāng)在美國(guó)比在其他國(guó)家有更大的特點(diǎn)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神在新英格蘭是怎樣表現(xiàn)的——鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神產(chǎn)生的可喜效果
在美國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅有自己的制度，而且有支持和鼓勵(lì)這種制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神。
新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有個(gè)到處可見(jiàn)的激勵(lì)人們進(jìn)取的優(yōu)點(diǎn)，那就是獨(dú)立和有權(quán)。不錯(cuò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動(dòng)有其不可逾越的范圍，但在這個(gè)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動(dòng)是自由的。當(dāng)人口和面積還不足以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立時(shí)，表現(xiàn)為活動(dòng)自由的這種獨(dú)立性，就已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)占有實(shí)際上非常重要的地位。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，人們一般喜歡趨炎附勢(shì)；而且可以看到，在一個(gè)被征服的國(guó)家里，愛(ài)國(guó)心是不會(huì)持久的。新英格蘭居民之愛(ài)慕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并不是因?yàn)樗麄兩谀抢?，而是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)自由而強(qiáng)大的集體。他們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成員，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)也值得他們經(jīng)心管理。
而在歐洲，統(tǒng)治者本人就經(jīng)常缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神，因?yàn)樗麄冊(cè)S多人只承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神是維持安定的公共秩序的一個(gè)重要因素，但不知道怎么去培養(yǎng)它。他們害怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)大和獨(dú)立以后，會(huì)篡奪中央的權(quán)力，使國(guó)家處于無(wú)政府狀態(tài)。但是，你不讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)大和獨(dú)立，你從那里只會(huì)得到順民，而決不會(huì)得到公民。
再舉一個(gè)重要事實(shí)：新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織得很好，既能吸引各類(lèi)居民依戀向往，又不致激其他們產(chǎn)生貪欲。
縣的官員不是選舉的，但他們的權(quán)力有限。甚至州也只有次要的權(quán)限，州的存在是無(wú)關(guān)緊要的。因此，很少有人離開(kāi)自己的事業(yè)中心，打亂自己的生活節(jié)奏，到州里去做官。
聯(lián)邦政府雖然授給其管理人員以權(quán)力和榮譽(yù)，但由此發(fā)跡的人并不太多?？偨y(tǒng)是在達(dá)到一定的年齡之后才能取得的最高職位。至于聯(lián)邦政府的其他高級(jí)官員，可以說(shuō)也都是暫時(shí)性的，而且在任職之前，他們通常已在其他活動(dòng)方面做出了成績(jī)。事業(yè)上的雄心壯志，不會(huì)使他們把終生當(dāng)官做為目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即日常生活關(guān)系的中心，才是人們的求名思想、獲致實(shí)利的需要、掌權(quán)和求榮的愛(ài)好之所向。這種經(jīng)常使社會(huì)困擾的感情發(fā)作于爐灶旁邊時(shí)，即所謂家庭內(nèi)部時(shí)，就會(huì)改變它們的性質(zhì)。
于是，在美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們?cè)噲D以巧妙的方法打碎（如果我可以這樣說(shuō)的話(huà)）權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)。結(jié)果，選民的任務(wù)是經(jīng)常開(kāi)會(huì)審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理措施，而各式各樣的官職，即形形色色的官職，則獨(dú)立于選民之外，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)代表權(quán)力很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體，并以這個(gè)自治體的名義行動(dòng)！因此，廣大的人民群眾都能不必鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)操心而做好工作，并自覺(jué)地關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)！把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同時(shí)分給這么多公民的美國(guó)制度，并不害怕擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)。我們有理由認(rèn)為，在美國(guó)，愛(ài)國(guó)心是通過(guò)實(shí)踐而養(yǎng)成的一種眷戀故鄉(xiāng)的感情。
這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活可以說(shuō)每時(shí)每刻都在使人感到與自己休戚相關(guān)，每天每日都在通過(guò)履行一項(xiàng)義務(wù)或行使一次權(quán)利而實(shí)現(xiàn)。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活，使社會(huì)產(chǎn)生了一種永往直前而又不致打亂社會(huì)秩序的穩(wěn)步運(yùn)動(dòng)。
美國(guó)人依戀其鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理由，同山區(qū)居民熱愛(ài)其山山水水類(lèi)似。他們感到故鄉(xiāng)有一種明顯的和與眾不同的特色，有一種在其他地方見(jiàn)不到的特征。
一般說(shuō)來(lái)，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活是幸福的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理形式是根據(jù)居民的愛(ài)好而選擇的。在生活安定和物資充裕的美國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的騷亂為數(shù)不多，地方的事務(wù)容易管理。此外，長(zhǎng)期以來(lái)人民受到了政治教育，或者勿寧說(shuō)在他們于這個(gè)地方落腳的時(shí)候就開(kāi)始受到了這種教育。在新英格蘭，從來(lái)沒(méi)有等級(jí)的區(qū)分。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中沒(méi)有一部分人壓迫另一部分人的現(xiàn)象，而只是對(duì)孤立的個(gè)人進(jìn)行的罰治，也會(huì)在征得全體居民同意后撤消。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理有了缺點(diǎn)（要指出這種缺點(diǎn)，當(dāng)然是容易的），人們也不耿耿于懷，因?yàn)楣芾淼母鶕?jù)實(shí)際上來(lái)自被治理的人，不論管理得好壞，他們都得滿(mǎn)意，以此來(lái)表示他們做主人的自豪感。沒(méi)有什么東西可以與這種自豪感相比。英國(guó)從前雖是統(tǒng)治全體殖民地的，但殖民地的人民卻一直自己管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民主權(quán)不僅古老，而且自始就已存在。
新英格蘭的居民依戀他們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是強(qiáng)大的和獨(dú)立的；他們關(guān)心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儏⒓余l(xiāng)鎮(zhèn)的管理；他們熱愛(ài)自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樗麄儾荒懿徽湎ё约旱拿\(yùn)。他們把自己的抱負(fù)和未來(lái)都投到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來(lái)。他們?cè)诹λ芗暗挠邢薹秶鷥?nèi)，試著去管理社會(huì)，使自己習(xí)慣于自由賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的組織形式，而沒(méi)有這種組織形式，自由只有靠革命來(lái)實(shí)現(xiàn)。他們體會(huì)到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)，并對(duì)他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實(shí)際的概念。
新英格蘭的縣
新英格蘭的縣與法國(guó)的縣類(lèi)似——縣的建制純系出于行政考慮——沒(méi)有代議制的任何因素——由非選舉的官員治理
美國(guó)的縣同法國(guó)的縣有許多類(lèi)似之處。無(wú)論是美國(guó)的縣，還是法國(guó)的縣，都是隨意劃定的。縣雖然是個(gè)整體，但在其所包括的各個(gè)部分之間既沒(méi)有必然的聯(lián)系，又沒(méi)有共同的依戀感情、傳統(tǒng)和生活?？h的建制純系出于行政考慮。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積不大，無(wú)法建立成套的司法體系。因此，縣就成了司法體系的第一中心。每縣都有一個(gè)法院、一名司法官和一座關(guān)押犯人的監(jiān)獄。有些設(shè)施是一個(gè)縣的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)差不多都感到需要的，所以建立縣級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)統(tǒng)理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同類(lèi)事務(wù)也是自然的。在馬薩諸塞州，這個(gè)機(jī)關(guān)的大權(quán)掌握在人數(shù)不多的幾個(gè)官員之手，他們是州長(zhǎng)根據(jù)州長(zhǎng)咨議會(huì)的提議任命的。
縣的行政官員只有有限的和非正規(guī)的權(quán)力，而且只能在為數(shù)極少的預(yù)定的事項(xiàng)中行使。日常的事務(wù)，一般均由州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理。縣的行政官員只編制本縣的預(yù)算，然后變立法機(jī)關(guān)通過(guò)。縣里沒(méi)有直接或間接代表本縣的議會(huì)。
因此，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，縣里并沒(méi)有政治生活。
美國(guó)大部分州的憲法，都有一種雙重傾向：一方面讓立法者分散行政權(quán)，另一方面又讓立法者集中立法權(quán)。新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本身有其不可破壞的生活原則，但又需要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活虛構(gòu)于縣的活動(dòng)之中。結(jié)果，誰(shuí)也沒(méi)有感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣里發(fā)生作用。在州內(nèi)，能夠代表全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)的只有一個(gè)機(jī)構(gòu)，那就是做為全州權(quán)力中心的州政府。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)活動(dòng)和全州活動(dòng)以外，可以說(shuō)只有個(gè)人活動(dòng)。
新英格蘭的行政
在美國(guó)感不到有行政——為什么——?dú)W洲人認(rèn)為自由要靠在公權(quán)方面剝奪某些人的權(quán)利來(lái)建立，而美國(guó)人認(rèn)為要靠分散某些人的權(quán)利來(lái)建立——幾乎所有的行政工作可以說(shuō)都劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員分掌——無(wú)論是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是在它的上級(jí)，均見(jiàn)不到行政等級(jí)森嚴(yán)的痕跡——為什么如此——但是，州又是怎樣一律成為行政單位的——誰(shuí)授權(quán)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的行政服從法律——司法權(quán)之進(jìn)入行政部門(mén)——選舉原則擴(kuò)展到一切官職的后果——新英格蘭的治安法官——由誰(shuí)任命——縣的管理——鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的監(jiān)督——地方法院——其辦案方式——誰(shuí)把案件提交法院審理——偵訊權(quán)和起訴權(quán)象其他一切行政職務(wù)一樣被多人分掌——以分得罰款的辦法鼓勵(lì)檢舉。
使旅游美國(guó)的歐洲人最吃驚的，是這里沒(méi)有我們通常所說(shuō)的政府或衙門(mén)。美國(guó)有成文法，而且人們每天都在執(zhí)行它。
一切都在你的周?chē)床烤桶噙M(jìn)行，但你到處看不到指揮者。操縱社會(huì)機(jī)器的那只手是隱而不見(jiàn)的。
但是，正如人們?yōu)榱吮磉_(dá)自己思想而需要依靠一定的語(yǔ)法結(jié)構(gòu)一樣，一切社會(huì)為了求得生存也不得不服從于某種權(quán)威，而沒(méi)有這種權(quán)威，社會(huì)就會(huì)陷于無(wú)政府狀態(tài)。這種權(quán)威可能有不同的表現(xiàn)形式，但它必定始終存在于某處。
一個(gè)國(guó)家，一般用兩種方法來(lái)削弱權(quán)威的力量。
第一是剝奪當(dāng)局在某些情況下的自衛(wèi)權(quán)利或自衛(wèi)能力，以便從根本上減弱當(dāng)局的權(quán)力。用這種方法削弱權(quán)威，通常是歐洲建立自由的辦法。
第二是縮小權(quán)威的影響：不去剝奪當(dāng)局的某些權(quán)力或不去使當(dāng)局的權(quán)力癱瘓，而是把社會(huì)權(quán)力分給許多人掌握，增設(shè)官職，使每一官職只有履行職務(wù)時(shí)所必要的權(quán)限。有些國(guó)家在用這種方法分散當(dāng)局的權(quán)力時(shí)可能導(dǎo)致無(wú)政府狀態(tài)，但這種作法本身卻不是無(wú)政府主義的。不錯(cuò)，用這種方法分散權(quán)威之后，權(quán)威的作用便減少了不可抗拒性和危險(xiǎn)性，但權(quán)威本身并沒(méi)有被破壞。
推動(dòng)美國(guó)革命的，是對(duì)自由的發(fā)自?xún)?nèi)心的熱愛(ài)，而不是對(duì)獨(dú)立的盲目的和沒(méi)有限制的渴求。這個(gè)革命沒(méi)有受到造反激情的支持，相反，它是在愛(ài)好秩序和法治的口號(hào)下進(jìn)行的。
因此，不要以為在美國(guó)這個(gè)自由國(guó)家人們可以有權(quán)為所欲為。相反，這里加于人們的社會(huì)義務(wù)要比其他地方多得多，人們從來(lái)不想從根本上打擊當(dāng)局的權(quán)力和否定它的權(quán)限，而只是把權(quán)限的行使分給許多人。他們想以此加強(qiáng)權(quán)威而削弱官吏，以使社會(huì)永遠(yuǎn)秩序井然而又保持自由。
世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的法律像美國(guó)那樣鐵面無(wú)私，也沒(méi)有一個(gè)地方的公權(quán)像美國(guó)那樣分掌在如此眾多的人們之手。
美國(guó)的行政權(quán)結(jié)構(gòu)既不是中央集權(quán)的，又不是逐級(jí)分權(quán)的。它在行使時(shí)所以不為人察覺(jué)，其原因就在于此。行政權(quán)雖然存在，但不知道它的代表在何處。
我在前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是獨(dú)立的，不受任何上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)護(hù)。因此，它們是自行處理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)的。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政委員們，也往往監(jiān)督執(zhí)行或親自執(zhí)行全州性的法律。
除了全州性的法律以外，州有時(shí)也頒布一些全州性的治安條例。但在一般情況下，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員會(huì)同治安法官，根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰?guī)定本地的社會(huì)生活細(xì)則，公布有關(guān)公共衛(wèi)生、正常秩序和公民道德的守則。
最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政委員們也可以不受任何外來(lái)的指示，而自行處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常發(fā)生的但又無(wú)法預(yù)見(jiàn)的一些緊急事項(xiàng)。
根據(jù)以上所述可知，在馬薩諸塞州，行政權(quán)幾乎全為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所掌握，但卻分散在許多人之手。
在法國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)只有一個(gè)行政官員，那就是鄉(xiāng)長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)。
而在新英格蘭，我們卻看到至少有十九種官員。
一般說(shuō)來(lái)，這十九種官員彼此之間并無(wú)隸屬關(guān)系。法律為這些官員中的每個(gè)人規(guī)定了職權(quán)范圍。在這個(gè)范圍內(nèi)，他們是完成本職工作的全權(quán)主人，只承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)威。
見(jiàn)《馬薩諸塞法令匯編》第１卷第１９３頁(yè)：１７８５年６月７日法令。
如果把視線移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)，也很難看到行政等級(jí)的痕跡。有時(shí)，縣的官員也修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其行政委員做出的決定，但總的說(shuō)來(lái)，縣的行政官員無(wú)權(quán)指揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的行動(dòng)，前者只能在與全縣有關(guān)的事務(wù)方面領(lǐng)導(dǎo)后者。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政官員和縣的行政官員，在極少數(shù)的預(yù)定事項(xiàng)上要同時(shí)向州政府的官員報(bào)告他們的處理結(jié)果。但是，州政府并不派專(zhuān)人去制定全州性的治安條例，去頒布執(zhí)行法律的命令，去同縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政官員經(jīng)常保持聯(lián)系，去視察他們的政績(jī)，去指導(dǎo)他們的行為和譴責(zé)他們的錯(cuò)誤。
因此，并不存在行政權(quán)的半徑所輻輳的圓心。
那么，怎樣按照一個(gè)大致統(tǒng)一的計(jì)劃去指導(dǎo)社會(huì)呢？又怎么能使縣及其行政官員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其官員服從呢？
在新英格蘭各州，立法權(quán)涉及的范圍比我們法國(guó)廣闊。立法者幾乎管到了行政當(dāng)局的內(nèi)部。法律規(guī)定到事情的細(xì)微末節(jié)；同一法律既規(guī)定原則，又規(guī)定原則的應(yīng)用方法；上級(jí)單位的法律，還給下屬單位及其官員加上了一大堆嚴(yán)格而細(xì)密的義務(wù)。
因此，只要一切下屬單位和全體官員依法行事，社會(huì)的各個(gè)部分便會(huì)步調(diào)一致地行動(dòng)。但還有一個(gè)問(wèn)題，那就是如何能夠迫使下屬單位及其官員遵從法律。
大致可以說(shuō)，社會(huì)只擁有兩種迫使官員遵從法律的辦法：
可以賦予這些官員中的一個(gè)官員以指導(dǎo)其他官員并在不服從時(shí)就罷免他們的獨(dú)斷權(quán)力；
或者，可以責(zé)成法院懲治違法的官員。
這兩種辦法，哪一個(gè)都不總是可以任意使用的。
指導(dǎo)一個(gè)官員的權(quán)力，必須以有權(quán)在他未盡職守時(shí)予以免職，在他勤勤懇懇履行全部職責(zé)時(shí)予以提升為前提。但是，對(duì)于一個(gè)民選的行政委員，行政當(dāng)局既不能罷免，又不能提升，因?yàn)榻?jīng)選舉產(chǎn)生的所有官員，在他們的任期屆滿(mǎn)以前，都不能撤換。實(shí)際上，當(dāng)所有的公職都是經(jīng)選舉產(chǎn)生的時(shí)候，民選的行政委員只有求于和有懼于選民。在這種條件下，官員之間就不會(huì)存在真正的等級(jí)差別，因?yàn)榘l(fā)號(hào)施令權(quán)和鎮(zhèn)壓反抗權(quán)不會(huì)集中于一人之手，指揮權(quán)也不會(huì)與獎(jiǎng)懲權(quán)合并于一人之身。
因此，通過(guò)選舉任用政府的下層官員的國(guó)家，必然要廣泛使用司法懲治作為行政措施。
這種情形不是馬上就可看得出來(lái)的。統(tǒng)治者們把實(shí)行選舉制度視為第一次讓步，把允許法官懲治選舉產(chǎn)生的行政官員視為第二次讓步。他們對(duì)這兩種新辦法都害怕，但在他們不得不采用時(shí)，他們還是愿意采用前者，所以他們同意選舉官員，而讓選舉出來(lái)的官員獨(dú)立于法官之外。但是，只有同時(shí)采用兩種辦法，才能使它們彼此抵消，保持平衡，因?yàn)榍闆r十分清楚，不受司法權(quán)監(jiān)督的被選舉權(quán)遲早會(huì)失去控制或被取消。在中央政權(quán)和經(jīng)選舉產(chǎn)生的行政單位之間，只有法院可以充當(dāng)調(diào)停人。而且，能夠迫使民選的官員服順和使他們不侵犯選民權(quán)利的，也只有法院。
因此，司法權(quán)向政界的擴(kuò)張，應(yīng)當(dāng)與被選舉權(quán)的擴(kuò)張協(xié)調(diào)起來(lái)，如果兩者不攜手前進(jìn)，國(guó)家終必陷于無(wú)政府狀態(tài)或一部分人壓迫另一部分人的狀態(tài)。
多少世紀(jì)以來(lái)，人們一向認(rèn)為司法習(xí)慣沒(méi)有很好地培養(yǎng)公民去行使行政權(quán)。
美國(guó)人從他們的祖輩英國(guó)人那里學(xué)來(lái)了一種與歐洲大陸實(shí)行的制度完全不同的制度。我指的是設(shè)置治安法官。
治安法官在處理民眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官員之間和行政機(jī)關(guān)與法院之間的糾紛時(shí)采取不偏不倚的立場(chǎng)。治安法官應(yīng)是一位見(jiàn)識(shí)廣博的公民，但不必精通法律。他只負(fù)責(zé)維持社會(huì)治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知識(shí)。在治安法官參加國(guó)家的管理工作時(shí)，可為管理工作帶來(lái)照章辦事和凡事向群眾公布的作風(fēng)，而這種作風(fēng)是防止專(zhuān)橫的最強(qiáng)大武器。但是，他們不應(yīng)成為迷信法律的奴隸，因?yàn)檫^(guò)于迷信法律會(huì)使行政官員惰于行政管理。
美國(guó)人采用了英國(guó)的治安法官制度，但卻革除了使它在母國(guó)出名的那種貴族性質(zhì)。
馬薩諸塞的州長(zhǎng)，為本州的各縣任命一定數(shù)量的任期七年的治安法官。
另外，他又從每縣的治安法官中指定三個(gè)人，由他們組成地方法院。
個(gè)別的治安法官亦參加一般行政工作。有時(shí)，他們也被委以一定的行政職務(wù)，協(xié)同民選的官員工作；有時(shí)，組成臨時(shí)法庭，接受行政官員對(duì)拒不履行義務(wù)的公民的控訴或公民對(duì)行政官員的違法行為的檢舉。但是，地方法院才是治安法官執(zhí)行其主要職務(wù)的場(chǎng)所。
地方法院每年在縣城開(kāi)庭兩次。在馬薩諸塞州，這個(gè)法院有權(quán)迫使大多數(shù)民選的官員服從。
應(yīng)當(dāng)指出，在馬薩諸塞州，地方法院既是純粹的行政組織，又是政治法庭。
我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)，縣只是一個(gè)行政區(qū)劃。地方法院主管的工作，只是為數(shù)不多的與大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)的，因而不能由任何一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)處理的工作。
在涉及全縣性的工作時(shí)，地方法院的工作純屬行政性的。地方法院在處理工作的過(guò)程所以要經(jīng)常采取司法程序，那只是為了便于自己處理工作，和讓被審理的官員明白處理的法律根據(jù)。但在需要審理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政官員時(shí)，它幾乎總是作為司法機(jī)關(guān)而工作，只是在極少數(shù)情況下才以行政機(jī)關(guān)的身分出現(xiàn)。
在這方面遇到的第一個(gè)困難，是如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)幾乎是獨(dú)立的政權(quán)的實(shí)體服從州的一般法律。
我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要任命一定人數(shù)的財(cái)產(chǎn)估價(jià)員來(lái)計(jì)征稅收。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能以不任命財(cái)產(chǎn)估價(jià)員的辦法來(lái)逃避納稅的義務(wù)。這時(shí)，地方法院可對(duì)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)罰以巨款。罰款按法院的判決分派給全體居民?？h的司法官是執(zhí)法人員，由他執(zhí)行判決。因此，在美國(guó)，行政當(dāng)局好象喜歡躲在幕后進(jìn)行仔細(xì)觀察，讓行政命令帶上司法判決的面紗。這樣，行政當(dāng)局由于擁有被人們視為合法的這種幾乎不可抗拒的權(quán)力，而使權(quán)限更大了。
這樣的做法是不難推行而且容易被人接受的。一般說(shuō)來(lái)，要求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情，都是清清楚楚和以明文規(guī)定的。這種規(guī)定很簡(jiǎn)單，并不復(fù)雜，只寫(xiě)出原則，而不列出細(xì)節(jié)。但是，不僅在使鄉(xiāng)鎮(zhèn)服從時(shí)，而且在使鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員服從時(shí)，都會(huì)遇到困難。
一個(gè)公職人員可能做出的應(yīng)受斥責(zé)的行為，可以歸納下列幾種：
他在履行法定的義務(wù)時(shí)不熱心和不賣(mài)力氣；
他可能沒(méi)有履行法定的義務(wù)；
最后，他可能做出法律禁止的事情。
法院只追究官員的后兩種失職行為，但要以確鑿可查的事實(shí)作為審理的依據(jù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政委員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行選舉的時(shí)候，也會(huì)忽略法律規(guī)定的手續(xù)。這時(shí)，他可能被罰款。
但是，在官員履行職責(zé)不熟練時(shí)，或在執(zhí)行法律的規(guī)定時(shí)不熱心和不賣(mài)力時(shí)，完全不受法律處分。
雖然地方法院被授予行政權(quán)，但在這時(shí)它也無(wú)力迫使這些官員完全服從。只有害怕免職的心理可能阻止這樣的輕微犯罪，但地方法院沒(méi)有使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)害怕的手段，它不能罷免非它任命的官員。
而且，為了查處玩忽職守和消極混泡的官員，還必須對(duì)下屬的官員進(jìn)行經(jīng)常監(jiān)督。但是，地方法院每年只開(kāi)庭兩次，不負(fù)監(jiān)督的責(zé)任，只審理被檢舉的應(yīng)予斥責(zé)的違法事件。
只有斷然罷免公職人員的措施，才是迫使他們切實(shí)而積極地服從的唯一保證，而用一般的司法措施是無(wú)法辦到的。
在法國(guó)，我們從行政等級(jí)制度中看到了這種保證；而在美國(guó)，則可從選舉制度中找到。
現(xiàn)在，我對(duì)前面所說(shuō)的做如下的簡(jiǎn)要總結(jié)：新英格蘭的公職人員在執(zhí)行職務(wù)中犯罪時(shí)，普通法院可以隨時(shí)傳訊他們；他們犯有行政過(guò)錯(cuò)時(shí)，只有純行政性的法庭有權(quán)處分他們，而如果情節(jié)嚴(yán)重或事關(guān)緊要，則法官應(yīng)做出其作為一個(gè)法官應(yīng)做的處理。
最后，在同一公職人員犯了難以斷定的罪行之一，而上述的法庭又無(wú)法確定其是否有罪時(shí)，可在當(dāng)年交由一個(gè)不準(zhǔn)上訴的法庭去審理。這個(gè)法庭可以立即剝奪他的權(quán)力，收回他的任命書(shū)而罷他的官。
這個(gè)制度本身確有很大好處，但執(zhí)行起來(lái)也有實(shí)際困難，這一點(diǎn)也是必須指出的。
我已經(jīng)說(shuō)過(guò)，他們稱(chēng)為地方法院的行政性法院無(wú)權(quán)監(jiān)察鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政官員。只在受理案件之后，才能有這種權(quán)限。這個(gè)制度的弱點(diǎn)也正在于此。
新英格蘭的美國(guó)人沒(méi)有為地方法院設(shè)置檢察官RI，而且我們也應(yīng)當(dāng)看到，只設(shè)置一名檢察官對(duì)他們也有難處。如果只在縣城設(shè)置一名檢察官，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有他的助理，他能比地方法院的成員更熟悉全縣的情況嗎？而如果在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都為他設(shè)置助理，那又會(huì)把行政和司法大權(quán)都集中于他一人之手。而且，法律是習(xí)慣的產(chǎn)物，英國(guó)的立法也從來(lái)沒(méi)有類(lèi)似的規(guī)定。
因此，象分設(shè)其他一切行政職務(wù)一樣，美國(guó)人也把偵訊權(quán)與起訴權(quán)分開(kāi)。
大陪審團(tuán)的成員必須依法將本縣可能發(fā)生的各類(lèi)犯罪行為通知給他們所服務(wù)的法院。一些重大的瀆職罪，由相應(yīng)的高級(jí)檢察機(jī)關(guān)起訴。對(duì)違法者的處分，經(jīng)常是由財(cái)務(wù)官員執(zhí)行，即負(fù)責(zé)收納被處的罰款。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司庫(kù)查出違法事件時(shí)，大部分可由他自己直接起訴。
但是，美國(guó)的立法特別重視個(gè)人的權(quán)益。這也是我們?cè)谘芯棵绹?guó)的法律時(shí)經(jīng)常見(jiàn)到的主要原則。
美國(guó)的立法者認(rèn)為，不能過(guò)于相信人的忠誠(chéng)，但他們斷定人是有理智的。因此，為了法律的順利執(zhí)行，他們總是重視私人權(quán)益。
但也不難想見(jiàn)，如果所定的法律條款無(wú)論對(duì)全社會(huì)如何有利，而個(gè)人卻得不到任何實(shí)惠，那誰(shuí)也不愿意去做原告。因此，通過(guò)一種默契，就不去動(dòng)用法律了。
美國(guó)人的制度使他們走上了這樣的極端。在這種情況下，美國(guó)人便不得不鼓勵(lì)檢舉，使檢舉人根據(jù)某些條件分得一部分罰款。
這是一種以敗壞風(fēng)尚為代價(jià)來(lái)保證法律執(zhí)行的有害辦法。
當(dāng)然，縣的行政官員之上的官員就沒(méi)有行政權(quán)，而只有統(tǒng)治權(quán)了。
美國(guó)行政概況
聯(lián)邦各州之間在行政制度上的差別——越往南方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)局的活動(dòng)越不積極和越不充分——官員的權(quán)力越大，選民的權(quán)力越小——行政權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)移向縣——紐約州、俄亥俄州、賓夕法尼亞州——可應(yīng)用于全聯(lián)邦的一些行政原則——公職人員的選舉及職位的終身性——沒(méi)有等級(jí)制度——司法手段被用于行政
我在前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，在詳細(xì)考察新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的組織以后，便概述聯(lián)邦的其余部分。
每個(gè)州都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但每個(gè)州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不與新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全一樣。
越往南方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治程度越低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員權(quán)限和職責(zé)越少，居民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的影響也不象其他地方那樣直接，召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大會(huì)的時(shí)候越少，而大會(huì)討論的問(wèn)題的范圍也越小。因此，民選官員的權(quán)力較大，選民的權(quán)力較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治精神也較差和不強(qiáng)。
這種差別在紐約州開(kāi)始出現(xiàn)，而到賓夕法尼亞州便已十分明顯，但當(dāng)你尚未到過(guò)西北地區(qū)以前，還不會(huì)對(duì)這種差別感到吃驚。建立西北諸州的移民，大部分來(lái)自新英格蘭，他們把故鄉(xiāng)的行政習(xí)慣帶到了第二故鄉(xiāng)。俄亥俄州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)同馬薩諸塞州的極其相似。
我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)，在馬薩諸塞，公共行政的大權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手里。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是人們的利益和依戀的集合中心。但越往南方諸州走去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便不再是這樣的中心了。在這些州里，教育還不太普及，所以培養(yǎng)出來(lái)的人才不多，勝任行政工作的人較少。因此，離開(kāi)新英格蘭越遠(yuǎn)，行政工作幾乎全部移到縣里。縣變成了主要行政中心，形成為介于州政府和普通公民之間的權(quán)力機(jī)關(guān)。
我曾說(shuō)過(guò)，在馬薩諸塞，縣的事務(wù)由地方法院主理。地方法院由數(shù)名官員組成，但須經(jīng)州長(zhǎng)及其咨議會(huì)任命。縣不設(shè)議會(huì)，它的預(yù)算由州立法機(jī)關(guān)投票表決。
而在紐約州這樣的大州，以及在俄亥俄州和賓夕法尼亞州，每縣的居民選出一定數(shù)量的代表，這些代表的會(huì)議便是縣的具有代議制性質(zhì)的議會(huì)。
縣的議會(huì)在一定范圍內(nèi)有權(quán)向居民征稅，在這一點(diǎn)上它象真正的立法機(jī)關(guān)。同時(shí)，它又行使縣的行政權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分行政工作，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力限制在比馬薩諸塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力小得多的范圍之內(nèi)。
這就是聯(lián)邦各州在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織方面呈現(xiàn)的主要差別。如果我一直考察到執(zhí)行方法的細(xì)節(jié)，還會(huì)找到許多不同點(diǎn)。但是，我的目的不是講述美國(guó)的行政權(quán)。
我以為我所講述的，已經(jīng)足以說(shuō)明美國(guó)的行政工作是以哪些原則為根據(jù)的。這些原則得到不同的應(yīng)用，而其成果的大小亦因地而異，但它們的根本精神到處都是一樣的。法律的內(nèi)容在變化，法律的外貌也在變化，但給予法律以活力的仍是同一精神。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣，并非到處都是以同樣的方式建立起來(lái)的；但可以說(shuō)，在美國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的組織都以同一思想為基礎(chǔ)，即認(rèn)為每個(gè)人都是僅與本身利益有關(guān)的事情的最好裁判者，都完全能夠以自力滿(mǎn)足本身的需要。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣只負(fù)責(zé)照顧人們的公共利益。州只是統(tǒng)治，而不管行政。在應(yīng)用這一原則時(shí)也有例外，但不能反對(duì)這一原則。
這個(gè)原則產(chǎn)生的第一結(jié)果，是由居民自己選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的全體行政官員，或至少由自己人當(dāng)中選擇這些掌權(quán)的官員。
行政官員到處都是選舉的，或至少是不能隨便罷免的，從而各處都不會(huì)產(chǎn)生等級(jí)制度。因此，幾乎是有多少官職就有多少獨(dú)立的官員。行政權(quán)被分散到許多人之手。
既然各處均不存在行政等級(jí)制度，行政官員都是選舉的并在任期終了以前不得罷免，所以必須建立某種制裁行政官員的制度。于是便產(chǎn)生了罰款制度，以將下屬機(jī)構(gòu)及其代表納入法律的約束。在美國(guó)，從南到北，從西到東，都采用這種制度。
不過(guò)，在所有的州，懲治行政犯罪或采取緊急行政措施的權(quán)力，并不集中于同一個(gè)法官之手。
英裔美國(guó)人吸收的治安法官制度，都是出于同一來(lái)源。雖然各州均有這種制度，但并非總是用于同一目的。
各地的治安法官均參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的行政工作：有時(shí)親自辦理行政工作，有時(shí)審理行政犯罪行為。但在大多數(shù)州，重大的行政犯罪案件由普通法院審理。
由此可見(jiàn)，實(shí)行行政官員的選舉和在任期未滿(mǎn)之前不能罷免的制度，不存在行政等級(jí)制度，將司法手段用于下屬的行政部門(mén)——這就是美國(guó)從緬因到佛羅里達(dá)實(shí)行的行政制度的主要特點(diǎn)。
在某些州里，開(kāi)始看到行政權(quán)集中的跡象。紐約州是在這條道路上走在最前面的。
在紐約州，州政府的官員對(duì)下屬縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，有時(shí)可以說(shuō)就是監(jiān)督和控制。有時(shí)，州政府的官員也可以成立一種審理上訴案件的上訴法院。在紐約州，用司法處分作為行政手段的情況少于其他州，而對(duì)行政犯罪行為的起訴權(quán)則掌握在少數(shù)人手里。
在其他某些州，也剛剛出現(xiàn)這種傾向。但從全面來(lái)看，仍可以說(shuō)過(guò)度的地方分權(quán)，是美國(guó)公共行政的突出特點(diǎn)。
關(guān)于州
我已講述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其行政，現(xiàn)在再來(lái)講州及其政府。
關(guān)于州的問(wèn)題，我可以一筆帶過(guò)，而不怕人們費(fèi)解。我所講的一切，都是寫(xiě)在每個(gè)人均可讀懂的各州的成文憲法里的。而且，這些憲法本身都是以一個(gè)簡(jiǎn)明而合理的學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)的。
其中的大部分條款，已為一切立憲國(guó)家所采用，并為我們所熟知。
因此，我在這里只做簡(jiǎn)單的陳述。以后，我再對(duì)我所敘述的一切進(jìn)行評(píng)述。
州的立法權(quán)
立法機(jī)構(gòu)分為兩院——參議院——眾議院——這兩個(gè)院的不同職能
州的立法權(quán)屬于兩院，一般將第一個(gè)稱(chēng)為參議院。
參議院通常是立法機(jī)關(guān)，但有時(shí)也變?yōu)樾姓退痉C(jī)關(guān)。
根據(jù)各州憲法的規(guī)定，參議院以各種不同的方式參與行政工作，但它一般是在官員競(jìng)選的時(shí)候進(jìn)入行政權(quán)的領(lǐng)域。
在審理某些政治案件時(shí)，有時(shí)在審理某些民事案件時(shí)，它也分享司法權(quán)。
參議員的人數(shù)總是不多的。
另一個(gè)立法機(jī)關(guān)，通稱(chēng)為眾議院，它不享有任何行政權(quán)，只在向參議院控告公職人員時(shí)享有司法權(quán)。
兩院議員的當(dāng)選條件，在各州幾乎都是一樣的。他們都是按照同樣的方式，由同樣的公民選舉出來(lái)的。
兩者之間的唯一差別，是參議員的任期一般長(zhǎng)于眾議員。后者的任期很少超過(guò)一年，前者通常任期二年或三年。
法律所以授予參議員以任期長(zhǎng)和連選連任的特權(quán)，是因?yàn)橐诹⒎C(jī)關(guān)內(nèi)保存一些已經(jīng)熟悉公務(wù)和能夠?qū)π庐?dāng)選參議員發(fā)生有利影響的核心人物。
美國(guó)人在把立法機(jī)關(guān)分為兩院時(shí)，根本就未想把其中的一個(gè)建成為世襲的，另一個(gè)建成為選舉的。他們也未曾想使其中的一個(gè)變成貴族的機(jī)構(gòu)，另一個(gè)變成民主的代表。他們的目的也不是讓第一個(gè)支持政權(quán)，而讓第二個(gè)支持民意和人民的利益。
把立法權(quán)力分開(kāi)，因而抑制了國(guó)會(huì)的活動(dòng)，并建立了審查法律的上訴法院——這就是美國(guó)現(xiàn)行的兩院制帶來(lái)的唯一好處。
時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)使美國(guó)人發(fā)現(xiàn)，帶來(lái)這種好處的司法權(quán)分割，還是一種急需。在整個(gè)合眾國(guó)中，唯有賓夕法尼亞州曾首先試圖建立單一的議會(huì)。富蘭克林本人在人民主權(quán)原則的邏輯推理的驅(qū)使下，同意了這項(xiàng)方案。但是不久，賓夕法尼亞又不得不修改法律，而成立了兩個(gè)議院。于是，司法權(quán)分散的原則又得到承認(rèn)，所以人們今后可以認(rèn)為，必須使立法權(quán)分屬數(shù)個(gè)立法機(jī)構(gòu)，乃是一個(gè)已被證明的真理。這個(gè)幾乎為古代的共和國(guó)一無(wú)所知的理論，如同許許多多的偉大真理一樣，在剛一出世的時(shí)候曾被許多現(xiàn)代國(guó)家所誤解，但終于作為今日政治科學(xué)的一項(xiàng)公理而被傳播開(kāi)來(lái)。
州的行政權(quán)
一個(gè)美國(guó)州的州長(zhǎng)——他在立法機(jī)構(gòu)面前的地位——他的權(quán)利和義務(wù)——他對(duì)人民的依靠
州的行政權(quán)以州長(zhǎng)為代表。
我使用“代表”這個(gè)詞，并非出于隨意。事實(shí)上，州長(zhǎng)就是行政權(quán)的代表，但他只行使他擁有的權(quán)力中的某些部分。
稱(chēng)為州長(zhǎng)的這位最高官員，既是立法機(jī)構(gòu)的主宰者，又是它的顧問(wèn)。他以否決權(quán)為武器，可以隨意停止或至少推遲司法機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。他向立法機(jī)構(gòu)說(shuō)明本州的需要，提出他認(rèn)為可以滿(mǎn)足這些需要的有效方法。他是立法機(jī)構(gòu)對(duì)于與全州有關(guān)的一切活動(dòng)所做的決定的當(dāng)然執(zhí)行人。在立法機(jī)構(gòu)休會(huì)期間，他必須采取各種適當(dāng)?shù)拇胧?，以防止出現(xiàn)動(dòng)亂和意外危險(xiǎn)。
州長(zhǎng)掌握全州的軍事大權(quán)。他既是國(guó)民軍的司令，又是武裝力量的首長(zhǎng)。
當(dāng)人們依法同意的州的權(quán)威被人否認(rèn)時(shí)，州長(zhǎng)可以統(tǒng)帥州的武裝部隊(duì)鎮(zhèn)壓反抗和恢復(fù)正常的秩序。
最后，除因任命治安法官而極其間接地參與地方的行政工作以外，州長(zhǎng)并不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的行政工作；而治安法官經(jīng)他任命以后，他卻無(wú)權(quán)罷免。
州長(zhǎng)是民選官，一般只被選任一年或二年，以此把他置于經(jīng)常受到選他的大多數(shù)選民的嚴(yán)密監(jiān)視之下。
美國(guó)的行政分權(quán)的政治效果
政府集權(quán)和行政集權(quán)之間存在的差別——在美國(guó)，行政并不集權(quán)，而政府卻甚集權(quán)——行政的極端分權(quán)在美國(guó)造成的不良效果——這種做法對(duì)行政工作的好處——管理社會(huì)的行政人員不如歐洲的正規(guī)、文明和有學(xué)識(shí)，但他們的權(quán)力大于歐洲的——這種做法在政治上的好處——在美國(guó)，國(guó)家意識(shí)表現(xiàn)于各個(gè)方面——被治者對(duì)政府的支持——社會(huì)情況越民主，越需要完備地方組織——為什么
“集權(quán)”是現(xiàn)在人們常用的一個(gè)詞，但一般說(shuō)來(lái)，還沒(méi)有人給它下個(gè)精確的定義。
實(shí)際上有兩種性質(zhì)非常不同的集權(quán)，對(duì)此必須分辯清楚。
有些事情，諸如全國(guó)性法律的制定和本國(guó)與外國(guó)的關(guān)系問(wèn)題，是與全國(guó)各地都有利害關(guān)系的。
另一些事情，比如地方的建設(shè)事業(yè)，則是國(guó)內(nèi)的某一地區(qū)所特有的。
我把第一類(lèi)事情的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中于同一個(gè)地方或同一個(gè)人手中的做法稱(chēng)為政府集權(quán)。
而把以同樣方式集中第二類(lèi)事情的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的做法叫做行政集權(quán)。
這兩種集權(quán)有些地方界限不清，但從總體上來(lái)觀察它們各自管轄的對(duì)象時(shí)，便不難把兩者區(qū)別開(kāi)來(lái)。
顯而易見(jiàn)，如果政府集權(quán)與行政集權(quán)結(jié)合起來(lái)，那它就要獲得無(wú)限的權(quán)力。這樣，它便會(huì)使人習(xí)慣于長(zhǎng)期和完全不敢表示自己的意志，習(xí)慣于不是在一個(gè)問(wèn)題上或只是暫時(shí)地表示服從，而是在所有問(wèn)題上和天天表示服從。因此，它不僅能用自己的權(quán)力制服人民，而且能利用人民的習(xí)慣駕馭人民。它先把人民彼此孤立起來(lái)，然后再個(gè)個(gè)擊破，使他們成為順民。
這兩種集權(quán)相互幫助，彼此吸引，但我決不認(rèn)為它們是不能分開(kāi)的。
在路易十四時(shí)期，法國(guó)出現(xiàn)了最強(qiáng)大的政府集權(quán)，以致使人們可以認(rèn)為只有他一個(gè)人能夠制定國(guó)家的法律，有權(quán)解釋這些法律，對(duì)外代表法國(guó)和為所欲為。他說(shuō)“朕即國(guó)家”，而且他總是有理。
但在路易十四統(tǒng)治時(shí)代，行政集權(quán)卻大大不如今天。
在現(xiàn)代，英國(guó)政府的權(quán)力也很大，政府集權(quán)達(dá)到了它可能達(dá)到的最高點(diǎn)：國(guó)家就象一個(gè)單獨(dú)的人在行動(dòng)，它可以隨意把廣大的群眾鼓動(dòng)起來(lái)，將自己的全部權(quán)力集結(jié)和投放在它想指向的任何地方。
五十年來(lái)完成了如此偉大事業(yè)的英國(guó)，并沒(méi)有實(shí)行行政集權(quán)。
至于我個(gè)人，我決不能設(shè)想一個(gè)國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)大的政府集權(quán)會(huì)生存下去，尤其是會(huì)繁榮富強(qiáng)。
但我認(rèn)為，行政集權(quán)只能使它治下的人民萎靡不振，因?yàn)樗诓粩嘞ト嗣竦墓窬瘛２诲e(cuò)，在一定的時(shí)代和一定的地區(qū)，行政集權(quán)可能把國(guó)家的一切可以使用的力量集結(jié)起來(lái)，但將損害這些力量的再生。它可能迎來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的凱旋，但會(huì)縮短政權(quán)的壽命。因此，它可能對(duì)一個(gè)人的轉(zhuǎn)瞬即逝的偉大頗有幫助，但卻無(wú)補(bǔ)于一個(gè)民族的持久繁榮。
請(qǐng)大家注意，當(dāng)人們談?wù)撘粋€(gè)國(guó)家因?yàn)闆](méi)有實(shí)行集權(quán)而無(wú)所作為的時(shí)候，他們幾乎總是指的他們并未真正理解的政府集權(quán)。有人一再指出，德意志帝國(guó)一向沒(méi)有使它的力量產(chǎn)生可能取得的一切好處。我贊成這個(gè)意見(jiàn)。但是，為什么呢？因?yàn)槿珖?guó)的力量從來(lái)沒(méi)有集中，因?yàn)閲?guó)家從來(lái)未能使全國(guó)人民服從通行于全國(guó)的法律，因?yàn)檫@個(gè)大機(jī)體內(nèi)的幾個(gè)各自為政的部分總是有權(quán)利或機(jī)會(huì)去拒絕同全國(guó)最高當(dāng)局的代表合作，甚至在事關(guān)全體公民的利益時(shí)也是如此；換句話(huà)說(shuō)，是因?yàn)樗鼪](méi)有政府集權(quán)。這句話(huà)也適用于中世紀(jì)。因此，在中世紀(jì)，封建社會(huì)出現(xiàn)了種種苦難；不僅行政權(quán)，而且統(tǒng)治權(quán)，都被分掌在許多人之手和被分割成許多部分。由于完全沒(méi)有政府集權(quán)，結(jié)果妨害了當(dāng)時(shí)的歐洲各國(guó)生氣勃勃地奔向任何一個(gè)目標(biāo)。
我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)，美國(guó)不存在行政集權(quán)，也很難在那里見(jiàn)到等級(jí)制度的痕跡。美國(guó)的地方分權(quán)已經(jīng)達(dá)到我認(rèn)為是任何一個(gè)歐洲國(guó)家不是覺(jué)得不愉快，而是感到無(wú)法容忍的地步；而且這種分權(quán)在美國(guó)國(guó)內(nèi)也產(chǎn)生了一些不良后果。但美國(guó)的政府集權(quán)也達(dá)到了很高水平。不難證明，美國(guó)國(guó)家權(quán)力的集中高于歐洲以往任何一個(gè)君主國(guó)家。每個(gè)州不僅只有一個(gè)立法機(jī)構(gòu)，而且只有一個(gè)可以創(chuàng)造本州的政治生活的政權(quán)機(jī)關(guān)；同時(shí)，一般也不準(zhǔn)數(shù)個(gè)縣的議會(huì)聯(lián)合行動(dòng)，以防止它們圖謀超越自己的行政職權(quán)而干涉政府的工作。在美國(guó)，沒(méi)有任何力量可以反對(duì)每州的立法機(jī)關(guān)。不管是特權(quán)，還是地方豁免權(quán)和個(gè)人影響，甚至是理性的權(quán)威，都阻止不了它的前進(jìn)，因?yàn)樗碇鄶?shù)，而多數(shù)又自認(rèn)為是理性的唯一代言人。因此，它可以為所欲為，除了它的意志，再?zèng)]有什么東西可以限制它的行動(dòng)。站在它一方并受它控制的，是負(fù)責(zé)以強(qiáng)力迫使不滿(mǎn)分子就范的行政權(quán)的代表。
只在政府工作的某些細(xì)節(jié)方面，還存在一些弱點(diǎn)。
美國(guó)的各共和州，沒(méi)有用以鎮(zhèn)壓少數(shù)的常備軍，但少數(shù)至今還沒(méi)有發(fā)展到可以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)和使州感到必須建立一支軍隊(duì)的地步。州在同公民打交道時(shí)通常是利用鄉(xiāng)或縣的官員。比如，在新英格蘭，由鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)估價(jià)員計(jì)算稅額，由鄉(xiāng)稅收員征收計(jì)征的稅金，由鄉(xiāng)司庫(kù)將收到的稅款交到州庫(kù)，由普通法院審理稅務(wù)糾紛。這樣的征稅辦法緩慢而且不便，會(huì)經(jīng)常妨害大量需款的政府工作。一般認(rèn)為，凡與政府的生存有重大關(guān)系的事務(wù)，都應(yīng)由政府自己任命和可以隨時(shí)撤換的善于迅速處理工作的官員擔(dān)任；但是，象美國(guó)那樣建立起來(lái)的中央政府，卻總是易于根據(jù)需要而采取比較有力和有效的行動(dòng)手段。
因此，并不象人們常說(shuō)的那樣，因?yàn)槊绹?guó)沒(méi)有實(shí)行中央集權(quán)，新大陸的各共和州將會(huì)自行滅亡。美國(guó)各州的政府并非集權(quán)不夠，而是可以說(shuō)它們過(guò)于集權(quán)了。關(guān)于這一點(diǎn)，我以后再來(lái)證明。各級(jí)立法會(huì)議每天都在侵奪政府的這種或那種權(quán)力，就象法國(guó)的國(guó)民公會(huì)所做的那樣，力圖把一切權(quán)力都弄到自己手里。但是，象這樣集中起來(lái)的社會(huì)權(quán)力卻經(jīng)常易手，因?yàn)樗菑膶儆谌嗣竦臋?quán)力的。它的表現(xiàn)經(jīng)常缺乏理智和遠(yuǎn)見(jiàn)，因?yàn)樗梢詾樗麨?。它的危險(xiǎn)之處就在這里。因此，有朝一日導(dǎo)致它滅亡的，正是它的力量本身，而不是它的軟弱無(wú)能。
行政分權(quán)，在美國(guó)產(chǎn)生了幾種不同的后果。
在我看來(lái)，美國(guó)人幾乎把行政從政府完全獨(dú)立出來(lái)；在這個(gè)問(wèn)題上，他們好象越出了常軌，違反了常識(shí)，因?yàn)榧词乖谝恍┐我氖虑樯?，全?guó)也該有一個(gè)統(tǒng)一的制度。
由于州沒(méi)有指派行政官員擔(dān)任其境內(nèi)各行政區(qū)劃的固定職務(wù)，從而不能建立共同的懲罰制度，結(jié)果也就很少想到頒布全州統(tǒng)一的治安條例。但是，頒布這種條例，顯然是需要的。歐洲人在美國(guó)總是見(jiàn)不到這種條例。這種表面上的紊亂外觀，起初會(huì)使歐洲人認(rèn)為美國(guó)社會(huì)處于完全無(wú)政府狀態(tài)；而在他們深入觀察事物的本質(zhì)以后，就會(huì)發(fā)覺(jué)原來(lái)的認(rèn)識(shí)并不正確。
有些事情雖然關(guān)系到全州，但由于沒(méi)有管理它們的全州性行政組織而無(wú)法統(tǒng)一進(jìn)行。把這些事情交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣，由選舉產(chǎn)生的有規(guī)定任期的官員去辦理，結(jié)果不是一事無(wú)成，就是持續(xù)不了多久。
歐洲的集權(quán)主義擁護(hù)者們堅(jiān)持認(rèn)為，由中央政府管理地方行政，總比由不會(huì)管理地方行政的地方當(dāng)局自己管理為好。
這種說(shuō)法，當(dāng)中央政權(quán)是有知，而地方當(dāng)局是無(wú)知的時(shí)候；當(dāng)前者是積極的，而后者是消極的時(shí)候；當(dāng)前者是慣于工作的，而后者是慣于服從的時(shí)候，可能是正確的。我們甚至認(rèn)為，隨著中央集權(quán)的加強(qiáng)，這種向兩極發(fā)展的趨勢(shì)也會(huì)加速，即一方的權(quán)能日益加大，而另一方則日趨無(wú)能。
但是，當(dāng)人民能象美國(guó)人那樣是有知的，關(guān)心自身的利益的，并慣于思考自身的利益的時(shí)候，我就認(rèn)為不會(huì)出現(xiàn)這種情況。
相反，在這種條件下，我確信公民的集體力量永遠(yuǎn)會(huì)比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會(huì)福利。
我承認(rèn)，在某種條件下不易找出喚醒一個(gè)沉睡的民族的辦法，去使他們產(chǎn)生他們所沒(méi)有的激情和知識(shí)；我知道，說(shuō)服人們應(yīng)為自己的工作去努力也并不容易；讓人們學(xué)習(xí)宮廷禮法的細(xì)節(jié)，往往比讓他們?nèi)バ蘩砉娮≌子谝鹚麄兊呐d趣。
但是，我也認(rèn)為，當(dāng)中央的行政部門(mén)一心要完全取代下級(jí)機(jī)構(gòu)的自由競(jìng)賽時(shí)，它不是在自誤，也是在誤人。
一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過(guò)了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動(dòng)的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無(wú)益地消耗自己的精力。
不錯(cuò)，中央集權(quán)容易促使人們的行動(dòng)在表面上保持一定的一致。這種一致雖然出于愛(ài)戴中央集權(quán)，但人們卻不知這種集權(quán)的目的何在，猶如信神的人膜拜神像而忘記了神像所代表的神是誰(shuí)一樣。結(jié)果，中央集權(quán)可以不費(fèi)吹灰之力就賦予國(guó)家的日常事務(wù)以秩序嚴(yán)明的外貌，詳盡地訂出全國(guó)公安條例的細(xì)則，及時(shí)鎮(zhèn)壓小規(guī)模的叛亂和懲治輕微的犯罪行為，使社會(huì)保持既無(wú)真正的進(jìn)步又無(wú)實(shí)質(zhì)的落后的現(xiàn)狀，讓整個(gè)社會(huì)永遠(yuǎn)處于被官員們慣于稱(chēng)之為良好秩序和社會(huì)安寧的那種昏昏欲睡的循規(guī)蹈矩的狀態(tài)。一句話(huà)，中央集權(quán)長(zhǎng)于保守，而短于創(chuàng)新。當(dāng)它激起社會(huì)發(fā)生巨大動(dòng)蕩，或加速社會(huì)的前進(jìn)步伐時(shí)，它便會(huì)失去控制的力量。只要它的各項(xiàng)措施有求于公民的協(xié)助，這架龐大機(jī)器的弱點(diǎn)馬上就會(huì)暴露出來(lái)，立即處于無(wú)能為力的狀態(tài)。
有時(shí)，中央集權(quán)的政府在萬(wàn)不得已的時(shí)候，也試圖向公民求援，但它卻向公民們說(shuō)：“你們必須按照我想的行事，我想叫你們做多少你們就做多少，并且做得與我想的分毫不差。你們只去管那些細(xì)微的末節(jié)，而不要妄想去指導(dǎo)整體。你們要不聞不問(wèn)地工作，等以后再根據(jù)結(jié)果來(lái)評(píng)定我的所作所為?！边@樣的條件怎么能使人們?cè)敢鈳椭?！人們需要行?dòng)自由，愿意對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。因此，人們寧肯停在那里不動(dòng)，也不愿意盲目地走向他們茫無(wú)所知的去處。
我不否認(rèn)，我對(duì)美國(guó)缺乏每天指導(dǎo)我們每個(gè)法國(guó)人生活的那種統(tǒng)一制度感到遺憾。
有時(shí)遇到一些證明社會(huì)對(duì)人冷漠和不夠關(guān)心的實(shí)例，偶而看到一些好象與周?chē)奈拿魍耆钟|的污點(diǎn)。
有些需要不斷關(guān)注和嚴(yán)格從事的有益事業(yè)，卻被半途而廢，因?yàn)樵诿绹?guó)也同在其他國(guó)家一樣，人民的行動(dòng)有時(shí)也是出于一時(shí)的興頭和突發(fā)的沖動(dòng)。
歐洲人習(xí)慣于遇事就能找到一位幾乎可以承辦一切事務(wù)的官員，所以很難采用美國(guó)的那種復(fù)雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度。一般說(shuō)來(lái)，可以認(rèn)為能夠使人民的生活安逸和舒暢的公安細(xì)則，在美國(guó)是被忽略了的；但社會(huì)對(duì)人的主要保障，美國(guó)也同其他國(guó)家一樣，還是應(yīng)有盡有的。在美國(guó)，各州行使的權(quán)力不如歐洲條理分明和富于教育指導(dǎo)作用，但卻大于歐洲的百倍。世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠使它的人民最終對(duì)社會(huì)福利做出如此大的貢獻(xiàn)。我還不知道哪個(gè)民族設(shè)立的學(xué)校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂有如此適合于居民的需要，其修筑的鄉(xiāng)間公路有保養(yǎng)得如此完好。因此，不必到美國(guó)去找外觀上的一致性和持久性，去找對(duì)細(xì)節(jié)的詳盡安排以及行政手續(xù)的完善規(guī)定；我們?cè)谀抢锟吹降?，是一個(gè)確實(shí)有點(diǎn)粗獷，但卻充滿(mǎn)強(qiáng)大力量的權(quán)力機(jī)構(gòu)，一幅時(shí)常發(fā)生意外，但卻充滿(mǎn)活力和進(jìn)取精神的生活圖景。
如果叫我說(shuō)的話(huà)，我認(rèn)為美國(guó)的鄉(xiāng)村和縣城由遠(yuǎn)離它們和被它們永遠(yuǎn)視為異己的中央政權(quán)管理，會(huì)比由它們從當(dāng)?shù)剡x出的官員管理更為有效。如果要我判斷的話(huà)，我相信美國(guó)全國(guó)的行政被集中于一個(gè)人之手時(shí)，會(huì)把美國(guó)治理得更加安全，會(huì)使美國(guó)的社會(huì)資源利用得更為合適和合理。盡管美國(guó)人從地方分權(quán)制度中獲得了政治好處，但我仍然主張采用相反的制度。
即使存在一個(gè)常在的權(quán)威當(dāng)局，它經(jīng)常關(guān)心我的享樂(lè)不受干擾，排除我前進(jìn)道路上的一切危險(xiǎn)，不要我對(duì)此操心，但把我的生活中的任何一點(diǎn)小困難都照顧到的這個(gè)當(dāng)局，如果是我的自由和生命的專(zhuān)制主人，包辦整個(gè)社會(huì)的活動(dòng)和生活，以致當(dāng)它無(wú)精打采時(shí)周?chē)囊磺幸驳脽o(wú)精打采，當(dāng)它睡覺(jué)時(shí)周?chē)囊磺幸驳盟X(jué)，當(dāng)它死去時(shí)周?chē)囊磺幸驳脺缤觯撬鼘?duì)我又有什么好處呢？有一些歐洲國(guó)家，其居民認(rèn)為自己是外來(lái)的移民，毫不關(guān)心當(dāng)?shù)氐拿\(yùn)。他們對(duì)國(guó)內(nèi)發(fā)生的一些重大變化均未參與，甚至并不確切了解變化是怎樣發(fā)生的，只是感到發(fā)生了變化，或偶然聽(tīng)到了他人講述某某事件而已。更有甚者，他們對(duì)自己村莊的遭遇、街道的治安、教堂教士的處境，都無(wú)動(dòng)于衷。
他們認(rèn)為，這一切事情與他們毫無(wú)干系，應(yīng)由被他們稱(chēng)作政府的強(qiáng)大的第三者管理。他們認(rèn)為自己只是作為擁有用益權(quán)的人來(lái)享用他們擁有的財(cái)產(chǎn)，對(duì)這些財(cái)產(chǎn)既無(wú)占有的思想，又無(wú)任何改善的念頭。這種對(duì)自己不關(guān)心的態(tài)度，竟然發(fā)展到當(dāng)他們本身或其子女的安全終于遇到危險(xiǎn)時(shí)，他們非但不去排除危險(xiǎn)，反而束手等待全國(guó)來(lái)幫助的地步。而且，這種人雖然肯于完全犧牲自己的自由意志，但決不會(huì)比其他人更愿意服從。不錯(cuò)，他們對(duì)一個(gè)小軍官的隨意擺布都能表示服從，但當(dāng)部隊(duì)撤退以后，他們就象戰(zhàn)勝了敵人似地敢于冒犯法紀(jì)。因此，他們將永遠(yuǎn)在奴性和任性之間搖擺。
當(dāng)一個(gè)國(guó)家達(dá)到這樣地步的時(shí)候，它就得改造自己的法律和民情，否則就將滅亡，因?yàn)樗墓驳赖碌脑慈呀?jīng)枯竭，它雖然尚有百姓，但已無(wú)公民。
我認(rèn)為這樣的國(guó)家正等待外國(guó)征服。如果它還沒(méi)有從世界舞臺(tái)上消失，那只是因?yàn)橹車(chē)膰?guó)家與它類(lèi)似或者還不如它，它還有一種無(wú)法下定義的愛(ài)國(guó)本能，或一種對(duì)昔日聲望的盲目自豪，或一種對(duì)過(guò)去榮譽(yù)的模糊回憶，但這些東西實(shí)際上無(wú)補(bǔ)于事，只能使它在受壓迫的時(shí)候產(chǎn)生自我保存的沖動(dòng)。
如果想以某些民族曾為保衛(wèi)他們似乎是作為外來(lái)人居住的國(guó)家而做過(guò)巨大的貢獻(xiàn)來(lái)證明他們是愛(ài)祖國(guó)的，那也是錯(cuò)誤的，因?yàn)樯钊肟疾熘螅銜?huì)發(fā)現(xiàn)宗教幾乎總是他們當(dāng)時(shí)的主要?jiǎng)恿Α?/p>
對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，國(guó)家的長(zhǎng)存、光榮和昌盛都屬于神圣的教義，而在保衛(wèi)祖國(guó)的時(shí)候就等于保衛(wèi)他們都是其公民的圣城。
土耳其人從來(lái)不參加社會(huì)事務(wù)的管理，但只要他們認(rèn)為蘇丹們的征服就是穆罕默德教的勝利，他們就會(huì)完成一些艱巨的任務(wù)。現(xiàn)在，這個(gè)宗教正在衰落，只有專(zhuān)制制度還活在他們那里，但他們自身也在衰敗。
孟德斯鳩認(rèn)為專(zhuān)制制度具有獨(dú)特的威力，并說(shuō)這是它自己造成的榮譽(yù)，但我認(rèn)為它不配享有這個(gè)榮譽(yù)。專(zhuān)制制度，一切全靠自己，決不能持久。只要你仔細(xì)考察一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)使專(zhuān)制政府長(zhǎng)期興盛的是宗教，而不是它的威嚇力量。
不管你怎樣尋找，除了人們意志的自由聯(lián)合以外，你再也不會(huì)在人們中間找到真正的強(qiáng)大力量。而且在世界上，只有愛(ài)國(guó)主義或宗教能夠使全體公民持久地奔向同一目標(biāo)前進(jìn)。
法律不能重新點(diǎn)燃已經(jīng)熄滅的信仰，但能使人們關(guān)心自己國(guó)家的命運(yùn)。法律能夠喚醒和指導(dǎo)人們心中模糊存在的愛(ài)國(guó)本能，而在把這種本能與思想、激情和日常習(xí)慣結(jié)合起來(lái)時(shí)，它就會(huì)成為一種自覺(jué)的和持久的感情。而且決不能說(shuō)試圖喚醒這種本能已經(jīng)為時(shí)甚晚，因?yàn)閲?guó)家不會(huì)象人那樣迅速衰落。每一代人在一個(gè)國(guó)家出生時(shí)，是作為行將掌握立法工作的新人而出現(xiàn)的。
我最欽佩美國(guó)的，不是它的地方分權(quán)的行政效果，而是這種分權(quán)的政治效果。在美國(guó)，到處都使人感到有祖國(guó)的存在。從每個(gè)鄉(xiāng)村到整個(gè)美國(guó)，祖國(guó)是人人關(guān)心的對(duì)象。居民關(guān)心國(guó)家的每一項(xiàng)利益就象自己的利益一樣。他們以國(guó)家的光榮而自豪，夸耀國(guó)家獲得的成就，相信自己對(duì)國(guó)家的成就有所貢獻(xiàn)，感到自己隨國(guó)家的興旺而興旺，并為從全國(guó)的繁榮中獲得好處而自慰。他們對(duì)國(guó)家的感情與對(duì)自己家庭的感情類(lèi)似，而且有一種自私心理促使他們?nèi)リP(guān)心州。
歐洲人常把公職人員視為政權(quán)的代表，而美國(guó)人則認(rèn)為公職人員的工作是行使公民的權(quán)利。因此可以說(shuō)，在美國(guó)決不是人服從人，而是人服從正義或法律。
他們對(duì)自己也有一種往往是有些夸大，但幾乎總是有益的看法。他們毫不猶豫地相信自己的力量，認(rèn)為它可以對(duì)付一切。假如一個(gè)人想做一番事業(yè)，而且這項(xiàng)事業(yè)與社會(huì)公益直接有關(guān)，他也不會(huì)向政府去求援。他把計(jì)劃公布出來(lái)后，便自己去執(zhí)行，或請(qǐng)其他個(gè)人的力量來(lái)協(xié)助，并力排一切障礙。
毫無(wú)疑問(wèn)，其結(jié)果往往不如有州政府協(xié)助時(shí)為好。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)來(lái)看，一切私人事業(yè)的總結(jié)果卻大大超過(guò)政府可能做出的成果。
由于行政當(dāng)局只管民事，所以既不會(huì)引起人們的羨慕，又不會(huì)引起人們的厭惡；但因?yàn)樗男袆?dòng)手段有限，所以大家認(rèn)為不能全靠它去辦各項(xiàng)事業(yè)。
因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使它的職權(quán)時(shí)，它不會(huì)象在歐洲那樣全靠自己。不必?fù)?dān)心公民會(huì)不盡義務(wù)，因?yàn)楣姷拇韺⒉扇⌒袆?dòng)。相反，每個(gè)人都將扶持、幫助和支援行政機(jī)關(guān)。
個(gè)人的努力與社會(huì)力量結(jié)合，常會(huì)完成最集權(quán)和最強(qiáng)大的行政當(dāng)局所完不成的工作。
我可以舉出許多事實(shí)來(lái)證明上述的一切，但我寧愿只舉出一件事，即舉出一件我最熟悉的事來(lái)做證明。
在美國(guó)，政府當(dāng)局擁有的發(fā)現(xiàn)罪行和追捕罪犯的手段極少。
美國(guó)沒(méi)有行政勤務(wù)警察，也不知護(hù)照為何物。美國(guó)的司法警察比不上法國(guó)的；檢察官的人數(shù)很少，而且對(duì)罪犯的起訴經(jīng)常不是由他們主動(dòng)提出的；對(duì)罪犯的審訊很迅速，而且只是口訊。但我猜想，在任何一個(gè)國(guó)家，罪犯也不會(huì)象在美國(guó)這樣少于漏網(wǎng)。
原因在于每個(gè)人都認(rèn)為提供犯罪的證據(jù)和擒拿罪犯，與自己的利害攸關(guān)。
我在旅美期間，曾親眼看到發(fā)生一個(gè)重大案件的縣的居民，為追捕犯人和把他送交法院懲治，而自動(dòng)組織了一個(gè)委員會(huì)。
在歐洲，罪犯在逃時(shí)被官員擒獲，算他自己倒霉，居民在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中只是旁觀者；但在美國(guó)，罪犯都被視為人類(lèi)的敵人，人們?nèi)浩鸲ブ?/p>
我認(rèn)為地方分權(quán)制度對(duì)于一切國(guó)家都是有益的，而對(duì)于一個(gè)民主的社會(huì)更是最為迫切的需要。
在貴族政體下，只有維持一定的秩序，才能永遠(yuǎn)確保自由。
由于紊亂對(duì)統(tǒng)治階級(jí)造成的損失較多，所以他們特別關(guān)心秩序。
也可以說(shuō)，在貴族政體下，人民能夠避免專(zhuān)制的過(guò)分壓迫，因?yàn)槿嗣窠?jīng)常擁有有組織的力量，以準(zhǔn)備隨時(shí)去反抗暴君。
沒(méi)有地方分權(quán)制度的民主政體，不會(huì)有抵抗這種災(zāi)難的任何保障。
在小事情上都沒(méi)有學(xué)會(huì)使用民主的老百姓怎么能在大事情上運(yùn)用民主呢？
在每個(gè)人都軟弱無(wú)權(quán)且未被任何共同的利益聯(lián)合起來(lái)的國(guó)家里怎么能抵抗暴政呢？
因此，害怕人民造反的人和恐懼政府專(zhuān)制的人，都應(yīng)當(dāng)同樣希望逐步發(fā)展地方的自由。
我也確信，沒(méi)有什么國(guó)家會(huì)比社會(huì)情況民主的國(guó)家有危險(xiǎn)受行政集權(quán)的束縛。
導(dǎo)致這種結(jié)果的原因很多，但最主要的是：
這種國(guó)家的經(jīng)常趨勢(shì)是政府的一切權(quán)力，向直接代表人民的唯一權(quán)力機(jī)關(guān)集中，因?yàn)槌巳嗣裰?，再也沒(méi)有什么了，但這個(gè)人民不過(guò)是一大群完全平等的個(gè)人。
但是，當(dāng)這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)一旦具有政府的一切屬性的時(shí)候，它便很難不去設(shè)法干預(yù)行政工作的細(xì)節(jié)，而且久而久之，它決不會(huì)找不到這樣干的機(jī)會(huì)。我們已在法國(guó)親眼看到這種情況。
在法國(guó)大革命期間，有兩個(gè)不應(yīng)混淆的、方向完全相反的趨勢(shì)：一個(gè)傾向于自由，一個(gè)傾向于專(zhuān)制。
在古代的君主政體下，只由國(guó)王制定法律。但在君主專(zhuān)權(quán)的時(shí)候，殘缺不全的地方分權(quán)制度的若干殘余仍依稀可見(jiàn)。
這種地方分權(quán)制度本來(lái)就很不一致和不夠完善，常常顯得荒謬可笑。但在貴族政體下，這種制度有時(shí)竟變成壓迫的工具。
法國(guó)大革命同時(shí)宣布，它既反對(duì)君主政體，又反對(duì)地方分權(quán)制度。它不分青紅皂白，仇恨以前存在的一切，既仇恨專(zhuān)制權(quán)力，又仇恨可以遏止這種暴政的措施。這場(chǎng)革命本身既是共和主義的，又是中央集權(quán)化的。
法國(guó)大革命的這種兩重性，是專(zhuān)制權(quán)力的友人最好精心引用的事實(shí)。當(dāng)你看到他們?cè)诒Ｐl(wèi)行政集權(quán)的時(shí)候，你能說(shuō)他們是在為專(zhuān)制制度效勞嗎？不能，因?yàn)樗麄冋f(shuō)自己是在保衛(wèi)大革命的主要成果之一。這樣，民眾和敵人，即自由的公開(kāi)愛(ài)好者和暴政的隱蔽仆人，便都可以享有人民的權(quán)利了。
我訪問(wèn)過(guò)兩個(gè)地方自由制度高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，聆聽(tīng)過(guò)競(jìng)相爭(zhēng)取統(tǒng)治這兩個(gè)國(guó)家的那些政黨的意見(jiàn)。
在美國(guó)，我發(fā)現(xiàn)有人暗自打算破壞本國(guó)的民主制度；在英國(guó)，我發(fā)現(xiàn)有人大聲疾呼反對(duì)貴族制度。但在這兩個(gè)國(guó)家，沒(méi)有一個(gè)人不認(rèn)為地方自由是一件大好事。
在這兩個(gè)國(guó)家，我看到人們把國(guó)家的弊端歸咎于許多原因，而唯有地方自由不在其內(nèi)。
我聽(tīng)到公民們說(shuō)他們國(guó)家的強(qiáng)大和繁榮有一大堆原因，但他們?cè)诹信e優(yōu)點(diǎn)時(shí)都把地方自由放在首位。
我發(fā)現(xiàn)，盡管他們?cè)谧诮探塘x和政治學(xué)說(shuō)方面顯然不同，但在他們每天目睹的、因而可以做出正確判斷的唯一事實(shí)上卻意見(jiàn)一致。我的這個(gè)發(fā)現(xiàn)不會(huì)有錯(cuò)吧？只有地方自治制度不發(fā)達(dá)或根本不實(shí)行這種制度的國(guó)家，才否認(rèn)這種制度的好處。換句話(huà)說(shuō)，只有不懂得這個(gè)制度的人，才譴責(zé)這個(gè)制度。
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