原創： 侯愛敏 國際城市規劃
——精華版——
城市發展到一定程度，必然向邊界外拓展，趨向于與周邊區域整合為一體，但區劃邊界的存在卻構成了障礙。為克服障礙，我國時常采取撤縣（市）設區（下稱撤縣設區）等重構手段。在美國的都市區，市縣合并是常用的整合手段。不同的是，美國的市縣合并歷時久（近兩個世紀）、數量少，但人們對有限的案例開展了極為深入的研究。在我國，人們對撤縣設區的動因與目標訴求、撤并后的經濟和空間績效研究較多，但對撤并中的矛盾與不同利益訴求、撤并后除經濟發展與空間擴展之外的其他影響績效、撤并程序與體制設計等方面很少涉及，導致理論研究對廣泛開展的實踐指導不足。鑒于此，本文從系統總結美國市縣合并的突出特征出發，結合我國當前撤縣設區中遇到的矛盾，試圖尋求相應的啟示，以期對我國相關領域的研究和實踐提供借鑒。
研究發現，美國的市縣合并有五個突出特征。
第一，合并嘗試較多但成功率低。美國的市縣合并是一個充斥著失敗的歷史過程。這是因為合并需要通過公投，但公投通過率極低，這歸因于四個因素：美國人偏愛貼近民眾的地方政府；厭惡城市而偏愛鄉村和小鎮；美國法律對合并極為嚴苛；存在化解區域矛盾的其他途徑。不過，嘗試合并的熱情卻沒受影響，幾乎每年都有某項市縣合并舉行公投，許多成功案例也是經歷多次失敗的嘗試之后才得以實現的。
第二，合并程度、范圍和政府結構模式多樣。從程度上來看，市縣合并并不意味著在原有市縣所有部門的合并，也不意味著服務標準和稅率的統一。從范圍來看，有的都市區合并后依然有著幾十個地方政府分享權力和資源，有的市縣可能徹底合并且幾乎不留合并前地方政府的痕跡。多數合并只涉及最大的兩個綜合性政府，而不涉及區內其他建制市、鎮、功能區和學區等。從合并后的政府架構看，也是千差萬別，有的是市縣政府合并形成都市區政府，有的合并形成多層地方政府，有的合并后分為稅率和服務標準不同的兩個區。最終，在市縣合并這個概念下是一個包羅萬象的結果，任何兩個個案之間都沒有可比性。
第三，合并目標訴求多元且隨時代背景而變化。在長達兩個世紀的時間內，美國的市縣合并歷經了20世紀初的高速城市化、大蕭條、戰后的郊區化、內城衰退，一直到全球化背景下的幾度經濟興衰。盡管每個時期主要矛盾不同，占據話語權的主導理論不同，但合并目標始終圍繞效率、公平、經濟發展幾個主題，其他諸如復興內城、形象和地位提升、控制蔓延、促進交通等目標也多與這幾個主題關系密切，區別在于不同目標在重要性程度上隨時代背景而變化。這些目標多數對應于該都市區所面對的突出矛盾，也多數是支持者理論推演的結論，并且在推進合并的運動中成為凝聚人心的口號。此外，少數市縣合并中提出了其他的目標，如：簡化官僚體系、提高政府專業化程度和對居民需求響應程度的目標；復興內城、控制蔓延、提升城市地位和形象的目標；獲取更多資金支持、提升融資能力的目標等等。在所有目標中，以惠及所有民眾的經濟發展作為核心目標的合并動議，獲得選民支持幾率更大。
第四，合并目標的實現多數不如預期。大量實證研究發現，美國的市縣合并多數沒能實現預期目標。所謂市縣合并的“好處”，多數是人們在面對現實矛盾時對變革所寄予的美好預期，同時也是理論研究者推演的結果。
第五，公眾意見起決定作用，法律影響合并的難度與取向。自19世紀末，美國市縣合并基本都需全民公決，而且多數在公決階段被民眾否決。因此，公眾的選票，而非專家學者或官員的意見，在市縣合并中起著決定性作用。盡管如此，各州相關法律也有重要的引導作用。合并程序、參與范圍、通過的標準由各州法律所規定，程序越嚴格、參與者范圍越廣、通過標準越高，合并難度就越大，這也是美國市縣合并通過率低的重要原因。
中美城市化盡管存在著體制、文化背景、發展階段和發展模式等諸多不同，但結合我國撤縣設區中的突出矛盾，美國的經驗教訓依然可以帶來諸多啟示，尤其是關注多元目標、重視后效評估，傾聽不同利益群體呼聲，內容應重于形式，鼓勵多種模式以及替代方案的探索，加強規范和制度建設等等。
——全文——
【摘要】市縣合并是美國近兩個世紀以來應對被區域主義者詬病的都市區碎片化的重要手段，其程序、目標、方案、后效、機制等等在較長的歷史時期中得到了深入的觀察探索。本文系統總結：美國市縣合并的嘗試較多但成功率低，合并程度、范圍和政府結構模式多樣，目標訴求多元且隨時代背景變化，目標實現多數不如預期，公眾意見起決定作用但法律影響合并難度與取向等五個突出特征。繼而結合我國當前撤縣設區等區劃調整中遇到的矛盾，提出了四個方面的啟示，包括關注多元目標、重視后效評估，傾聽不同利益群體呼聲，內容應重于形式，鼓勵多種模式以及替代方案的探索，加強規范和制度建設等等。
城市發展到一定程度，必然向邊界外拓展，趨向于和周邊區域整合為一體，但區劃邊界的存在構成了障礙。為克服障礙，我國時常采取撤縣（市）設區（以下簡稱撤縣設區）等重構手段。僅2000年一年，我國撤縣設區就有36例，2002—2016年共超過100例。在美國的都市區，市縣合并是常用整合手段。不同的是，美國的市縣合并歷時久（近兩個世紀）、數量少。人們對有限的案例開展了極為深入的研究，內容涉及合并的原因、程序、不同群體的利益訴求、制度設計，及合并對經濟發展、效益、效率、公平等的影響，不少研究還深入到單項公共服務的合并效益等極為具體的領域。在我國，人們對撤縣設區的動因與目標訴求、撤并后的經濟與空間績效研究較多，但對撤并中的矛盾與不同利益訴求、撤并后除經濟發展與空間擴展之外的其他影響績效、撤并程序與體制設計等方面很少涉及，導致理論研究對廣泛開展的實踐指導不足。鑒于此，本文從系統總結美國市縣合并的突出特征出發，結合我國當前撤縣設區中遇到的矛盾，試圖尋求相應的啟示，以期對我國相關領域的研究和實踐提供借鑒。
1??美國市縣合并概況
美國的市縣合并主要有兩類：一類是政治合并（political consolidation），指的是兩個或更多的全能型政府并為一個，通常是縣和縣中最大城市的政府合并；第二類是功能合并（functional consolidation），指的是兩個或更多的市縣政府將其服務功能中的一個或多個加以合并。不加說明的話，人們所說的合并通常是指政治合并。為貼近我國情況，本文重點關注政治合并；而事實上，功能合并在美國更普遍。
美國最早的市縣合并是1815年新奧爾良市（New Orleans）與奧爾良教區（Orleans Parish）的合并；最近的合并案是2008年佐治亞州的兩例市縣合并。至今，共有166次市縣合并嘗試。作為聯邦制國家，美國的市縣合并更多的是在各州法律框架內由地方自下而上推進，不受聯邦政府約束。19世紀末期各州開始立法要求合并必須通過全民公投，故后期的合并基本由公投而定。1990年代之前，公投獲得通過的案例很少；1996年之前的40年間，通過率僅四分之一。整個1980年代，僅有25項合并公投。隨著1990年代財政壓力的增大，合并吸引力增大，1990年之后6年間已有18項合并公投；僅1996年一年，就有12個地區開展合并研究。從規模上看，大部分市縣合并發生在15萬~80萬人之間的中小型都市區，1960年以來只有四項合并涉及50萬以上人口，1990年代的合并更是僅涉及人口在10萬以下地區。
2??美國市縣合并的突出特征
2.1??嘗試較多但成功率低
美國的市縣合并是一個充斥著失敗的歷史過程。前文提到，公投通過率極低，至今僅涉及全國不足1%的縣。然而，嘗試的熱情并未受影響，幾乎每一年都有某項市縣合并舉行公投。譬如，圣路易斯（St Louis）1925—2010年四次嘗試合并，30年左右一次，皆以失敗告終；夏洛特市—梅克倫堡縣（Charlotte-Mecklenburg）1927—1995年的四次合并公投皆未通過；蓋恩斯維爾市—阿拉楚阿縣（Gainesville-Alachua）和坦帕市—希爾斯伯勒縣（Tampa-Hillsborough）各有三次公投未通過。很多合并動議沒到投票階段就流產了。即便那些成功合并的市縣，也都經歷了漫長的失敗過程。譬如，路易斯維爾市—杰弗遜縣（Louisville-Jefferson）、堪薩斯城—懷恩多特縣（Kansas-Wyandotte）分別歷時20年和30年、嘗試三次才成功合并。
市縣合并屢被否決主要有四個原因。首先，美國人堅信，貼近民眾的地方政府才是最好的政府，他們反對一切可能危及地方政府存在、權力和自治的變革，也因此支持分權和小政府的公共選擇學派有龐大擁躉，反過來提供了反對合并的理論依據。其次，美國人有厭惡城市，喜歡鄉村、郊區和小鎮的傳統，他們不僅盡量遠離城市，更不愿幫助甚至拯救城市，更別提讓他們放棄自己的自治政府而重新加入剛剛逃脫的城市中去。第三，美國法律中沒有支持構建區域性政府的條款，而建立一個新的市卻相對容易。第四，化解區域矛盾的其他途徑——區域功能協作的存在，使人們不必一定選擇市縣合并。以圣路易斯為例，市縣之間在污水處理、教育、文化藝術、交通、公共安全、旅游、體育場地、醫療保健以及經濟發展等眾多領域開展了形式各異的合作，基本上每兩年至少有一項合作協議出臺，使得沒能實現政治合并的圣路易斯甚至比許多實現合并的市縣區域化程度更高。結果，公民對投票合并根本不感興趣。
2.2??合并程度、范圍和政府結構模式多樣
歷經艱辛終于合并之后，是否真的就能實現區域治理？非也，因為合并的程度、范圍和政府運作結構的不同，使得在合并這個形式下，裝的是不同的內容。
從程度上來看，政治合并并不意味著在原有市縣所有部門的合并，也不意味著服務標準和稅率的統一。很多市縣合并后，市和縣原有的眾多服務部門依然獨立運行；有的市縣貌似實現了部門合并，卻在原有的市轄區形成城市服務區，實施獨立的稅率和服務標準。相比之下，多次努力未能實現合并的夏洛特市—梅克倫堡縣已對包括執法、給排水在內的15項功能開展合并，市議會和縣議會甚至還共享同一個會議廳。
從范圍來看，有的都市區合并后依然有著幾十個地方政府分享權力和資源，有的市縣可能徹底合并且幾乎不留合并前地方政府的痕跡。許多合并只涉及最大的兩個綜合性政府，而不涉及區內其他建制市、鎮、功能區和學區等。以路易斯維爾市—杰弗遜縣為例，合并后縣內其他83個建制市依然擁有獨立的市政機構，繼續原有功能（課稅、提供服務、組織選舉等），實質結果是85個地方政府變成了84個。與之類似，許多美國都市區內往往有幾十個、上百個各類地方政府，偏狹的范圍導致市縣合并的影響甚微。
從合并后的政府架構看，也是千差萬別。譬如，納什維爾市和戴維森縣合并后，原市、縣政府并為“納什維爾和戴維森都市區政府”，負責都市區所有的政府功能。整個都市區被分為稅率和服務標準不同的兩個區，分別是涵蓋原戴維森縣未建制區域的“一般服務區”，和包含原納什維爾市轄區的“城市服務區”。一般服務區享受基本服務功能，城市服務區享受城市類型服務。作為對比，印第安納波利斯合并后形成了多層地方政府，第一層為聯合政府，負責整個都市區的經濟發展、土地利用、功能分區、公園系統、交通以及部分公共安全服務等等；第二層包含合并后的市縣政府、4個建制市政府、50多個學區、鎮及其他政府單元，為其所轄居民提供消防、治安、公園等服務。由于眾多服務區交叉重疊，整個聯合政府治下居然有超過85個稅率不同的課稅區。
此外，合并方案還受到所在州法律、城市發展水平、地理環境、政治背景、城市地位、規模、范圍與功能等等要素的影響。最終，在市縣合并這個概念下是一個包羅萬象的結果，任何兩個個案之間都沒有可比性。
2.3??目標訴求多元且隨時代背景變化
在長達兩個世紀的時間內，美國的市縣合并歷經了20世紀初的高速城市化、大蕭條、戰后的郊區化、內城衰退，一直到全球化背景下的幾度經濟興衰。盡管每個時期的主要矛盾不同，占據話語權的主導理論不同，但合并目標始終圍繞效率、公平、經濟發展幾個主題，其他諸如復興內城、形象和地位提升、控制蔓延、促進交通等目標也多與這幾個主題關系密切。這些目標多數對應于該都市區所面對的突出矛盾，也多數是支持者理論推演的結論，并且在推進合并的運動中成為凝聚人心的口號。
效率目標主要指公共服務供應效率的提升，也是區域主義者與公共選擇學派長期論爭的主題。支持者認為，合并可以實現服務生產中的規模效益，消除所謂碎片化政府帶來的重復冗余，最終實現削減成本、降低稅負、以更低成本提供優質服務的目標。因此，幾乎每一項合并都涉及效率目標，區別只在于重視程度差別。這就造成一個現象，經濟越困難、財政越緊張，合并呼聲越高。
公平目標多體現在內城相對貧困群體與郊區相對富裕居民之間、非裔及其他少數族裔與白人之間、低收入群體與富裕中產階級之間的公平。二戰后，大規模郊區化伴隨著都市區的小政府化，使傳統單中心城市逐步向多中心都市區演化，富裕的白人中產階級遷往郊區，在享受內城公共服務的同時，通過成立建制市把稅源留在當地，通過劃分學區及其他功能區而享受更優質的服務；日漸衰退的內城中，稅源和就業機會流失、設施失修、貧困相對集中，收入相對較低的居民在接受低質量公共服務的同時，還不成比例地承擔了向郊區通勤者提供城市服務（如大容量交通）的稅負，造成了嚴重的不公平。因此，減少隔離、降低服務和收入的不平等，促使財稅資源從郊區向中心城市再分配，成為許多市縣合并的重要目標。
經濟發展目標在1990年代之后的市縣合并案例中更為凸顯。這一時期，隨著全球化造成的城市競爭日益激烈，人們逐漸意識到，城市與郊區的社會和經濟財富密切關聯，因此更加贊同城市問題的解決必須放諸于區域視野的觀點，區域合作被認為是培育根植經濟資產、最大限度降低非規劃的經濟擴張以及不受控制的競爭所帶來的外部性的重要手段。2008年經濟危機發生后，地方政府維持財政平衡愈加困難，失業、人口流失、資產貶值使各地倍感壓力。這種形勢下，更多的市縣合并把推動經濟發展作為重要目標。
此外，少數市縣合并中提出了其他的目標，如：簡化官僚體系、提高政府專業化程度和對居民需求響應程度的目標；復興內城、控制蔓延、提升城市地位和形象的目標；獲取更多資金支持、提升融資能力的目標等等。
前述分析可見，市縣合并的不同目標在重要性程度上隨時代背景變化。20世紀初，城市化高速推進，城市從中心向外蔓延，如何以最低成本為不斷膨脹的城市提供盡可能高質量的基礎設施和公共服務，是關注的焦點，因此，效率常常是該時期市縣合并的核心目標；二戰后，大規模郊區化帶來的城市蔓延、內城衰退、種族隔離、收入差距擴大等問題，使得公平相關目標成為核心訴求；20世紀末期，全球化帶來的競爭沖擊和經濟危機的考驗，使得經濟繁榮、就業機會創造成為市縣合并的首要目標。
有意思的是，合并的目標設定對于是否能通過公投至關重要。以公平目標、效率目標為主的合并動議很難得到大多數支持。相反，以惠及所有民眾的經濟發展作為核心目標的合并動議，獲得選民支持的幾率更大。
2.4??目標實現多數不如預期
大量實證研究發現，無論是效率、公平還是經濟發展目標，在合并后的實現都遠不如預期。
先看效率目標。人們多從合并后的政府支出、服務質量、稅負水平等方面開展實證研究，或從某單項公共服務在合并前后的效率變化來進行評估。多數研究結論都不能支持合并提升效率的預期，不少研究甚至發現了合并造成支出增長的結果。究其原因，第一，合并中充斥的妥協犧牲了效率。譬如為安撫強勢投票群體及在任官員，人們通常會犧牲最經濟的制度安排，承諾不會裁員，并將工資、福利和假期安排向上看齊（向合并前較高、較多的一方看齊），致使成本上升；又如為安撫擔心稅負增加的縣和鄉村居民，合并后往往保留一般服務區和城市服務區的分割，自然無法產生規模經濟效益。第二，合并后鄉村及其他邊緣地區服務水平和裝備水平升級（如更高級的消防設備、統一服裝、信息系統合并等），導致支出增加。第三，規模經濟效益隨服務門類而變，門檻較高的服務（如投資較大、對知識與經驗要求較高的金融管理,采購和信息技術、應急調度等部門）在合并后效率和效益有所提升；相反，勞動密集型的服務功能（如社會服務、教育、街道治安等）往往不具有規模經濟效益。遺憾的是，公共服務部門以勞動密集型居多。
公平目標的實現同樣令人失望。在鳳凰城、杰克森威爾、印第安納波利斯等城市的研究都發現，合并后城市居民負擔了將城市公共服務向郊區延伸的成本，反而加劇了不公平。在路易斯維爾，一合并，舊城的聲音就被大都市區所謂“同一個聲音”所掩蓋，而這“同一個聲音”更多是人口占60%的郊區的聲音。占主導地位的郊區，操縱支出流向以滿足自己需求、推進商業落戶在自己住區附近等等表現不足為奇。在印第安帕里斯，合并后郊區居民享受的投資收益、就業和娛樂機會，卻更多由中心城市居民增加的財產稅所負擔。從族群公平來看，有研究發現合并造成少數族裔代表性遭到稀釋,如杰克森威爾的研究就發現選舉參與度降低了18%。也有少數研究得出了相對正面的結論，如在佐治亞州三個合并的鄉村地區的研究發現，黑人的政治參與程度得到了提高。
合并后經濟發展目標的實現喜憂參半、結論不一。不少實證研究發現，合并并不能促進經濟發展，不能帶來新投資機會，甚至可能降低零售和服務業企業數量；也有研究發現，合并后就業機會有所增加，中心城區確有復興跡象。對四個大型合并案例的評估發現，路易斯維爾合并后顯現出一定程度的經濟增長，杰克森威爾合并卻對經濟發展沒有絲毫促進，印第安納波利斯的合并促進了市中心復興，納什維爾合并后經濟增長的評價總體上是正面的。有人指出，鑒于得出正面結論的實證研究多集中在印第安納波利斯等少數案例中，有關市縣合并能夠促進經濟增長的結論并不是那么令人信服。
綜上可以發現，美國的市縣合并，多數沒能實現預期目標。所謂市縣合并的“好處”，多數是人們在面對現實矛盾時對變革所寄予的美好預期，也是理論研究者推演的結果。
2.5??公眾意見起決定作用，法律影響合并難度與取向
前文提到，自19世紀末，美國市縣合并基本都需全民公決，而且多數在公決階段被民眾否決。因此，公眾的選票，而非專家學者或官員的意見，在市縣合并中起著決定性作用。在這一點上，美國各州法律都有嚴格規定。譬如，田納西州法律規定，任何合并都需經過兩次獨立的全民公決，一次由全縣、全市居民投票，只有在核心城市和全縣都是多數票贊成，才算通過；另一次公決針對縣內其他的建制市開展，任何一次公決失敗，合并就算失敗，下次合并動議至少隔三年才可發起。
不同群體對合并的影響有不同的看法：郊縣居民通常擔心合并會帶來更高的稅收，或使他們（更多白人、更富裕、更保守）失去對政府的控制，很多“逃離城市”的富裕郊區居民不愿意把他們的時間、精力和稅收貢獻給中心城市;中心城市居民則擔心，合并后郊縣選民的加入會讓他們的選票遭到稀釋、喪失政治控制,且郊縣基礎設施的提升需求會導致加稅。在全民公決中，民眾可以用投票來充分表達意見，合并方案要想通過就必須盡可能兼顧不同群體的利益訴求，也因此不可能出現任何為了單一目標的“大躍進”。譬如在布倫斯維克—格林縣（Brunswick-Glynn），由于拿不出打消各個群體疑慮的合并方案，1960年代以來多次合并動議皆被選民否決。除了在公決階段，美國市縣合并在研究階段也盡可能有充分的代表性、兼顧各個群體的訴求，譬如，堪薩斯在1997年成立的5人合并研究委員會，就平衡了黨派（3個民主黨人、2個共和黨人）、種族（1個非裔、2個西班牙裔、3個白人）和職業背景（牧師、銀行家等）。
盡管公眾意見起決定性作用，各州相關法律也有重要的引導作用。從前述田納西州案例就可看出，合并程序、參與范圍、通過的標準由各州法律所規定，程序越嚴格、參與者范圍越廣、通過標準越高，合并難度就越大，這也是美國市縣合并通過率低的重要原因。此外，各州法律和政策框架是否提供除了合并之外的替代選擇（如服務外包、兼并【兼并（annexation）是城市通過一定的程序將周邊縣市未建制區域劃入，從而實現轄區面積增長的做法。這是美國擴大城市轄區最常用的手段，僅僅1990—1999年，美國都市區的兼并活動就達到3萬起，涉及60萬人口和8547k㎡土地】、成立特別功能區）也有重要影響。如果所在州法律對兼并、成立特別功能區不設限制，更多兼并和特別功能區就會造成更少的合并和合作；如果州的法律限制兼并和成立特別功能區，同時又對市縣合并嚴格設限，那必然帶來更多的政府間合作。
3??美國市縣合并的啟示
中美城市化盡管存在著體制、文化背景、發展階段和發展模式等諸多不同，但結合我國撤縣設區中的突出矛盾，美國的經驗教訓依然可以帶來諸多啟示。
3.1??避免片面的經濟追求，關注多元目標，重視后效評估
根據謝滌湘等、張京祥等、張蕾等的總結，我國撤縣設區的首要追求是擴大中心城市發展空間、增強中心城市整體實力，其次還有協調中心城市與周邊縣（市）的建設需求與矛盾摩擦等。其實質是經濟目標。譬如，楊家文等指出，市縣合并后規劃權的集中可以使地方政府有效動員土地相關金融資源以加快經濟發展。這盡管無可厚非，因為美國的市縣合并投票通過率最高的也是高喊經濟發展口號的動議。然而，美國都市區演化現實揭示出，公平、效率、生態環境等問題，是都市區遲早必須面對的難題。收入極端分化、貧困集中化、內城人口和稅源流失造成的城市形象惡化、沉淀的投資和設施被荒廢、城市地位和功能受損等等問題，并不會對中國免疫。事實上，我國許多城市的老城區都出現了設施老化、人口流失、低收入人口扎堆現象。若不加防范，房地產高峰過去后，難免出現類似美國內城衰退的后果。在美國，經濟高速發展時期，公共服務的冗余和浪費不太會引起注意，但當經濟下行、收入銳減時，瀕臨破產的地方政府不得不重視效率問題。在我國長期經濟高速發展下，地方政府尚未經歷過財政緊縮考驗，效率和效益問題沒有真正引起過重視；但隨著土地資源告罄、債務累積、民眾對公共服務的需求日漸提高，人們早晚要面對以有限的資源提供高質量服務這一命題。此外，我國都市區中社會群體的分化也是不爭的事實，資源配置的公平問題在區域治理中已不容回避；美國城市蔓延中的生態環境問題，在我國局部地區有過之而無不及。可以斷言，美國期望通過市縣合并解決的問題，是我國都市區已經遭遇到或必將遭遇的問題；而美國眾多的案例，已經通過各種嘗試揭示出眾多解決方案的效果，足以提供前車之鑒。當務之急，應在經濟追求之外，盡快把公平、效益和效率、生態環境等目標納入到撤縣設區等區劃調整和制度改革中去，把可能出現的問題在最初的制度設計中盡可能化解；同時，要吸收美國經驗教訓，尋求實現目標最有效的制度設計，避開無效甚至有害的改革方向。
目標明確之后，美國多數合并目標落空的經歷也告訴我們，后效評估與面向目標的方案適時調整不可或缺。首先，對任何一項區劃調整，為推進目標的實施，可以預先成立專業評估機構，或委托第三方評估機構，以2~3年的間隔對合并過程中各個方面的表現、目標的實現程度進行客觀評估，以適時調整合并方案與制度設計，推動預期目標實現；其次，還可以將核心目標的實施納入制度和政策設計中，由專門機構負責落實。
3.2??傾聽不同利益群體的呼聲
公眾在美國市縣合并中的廣泛參與和決定性影響，使得眾多合并動議歷經幾十年甚至上百年而屢屢受挫，充分暴露了社會極度分化的現實和民眾趨利避害的天性。有人認為，這種機制不僅降低了決策效率，使都市區發展失去很多重要機會，而且鼓勵了人們追逐私利的風氣。然而，換個角度看，至少有兩點值得深思。
第一，美國都市區充分彰顯的服務偏好和利益訴求的多元化告訴我們，隨著城市化和現代化的推進，都市區中社會群體的分化是必然趨勢，不同的群體必然有不同的服務偏好和利益訴求，任何一刀切的方案都不可能沒有反對者。因此當前我國各地在撤縣設區等各種變革中一片叫好的現象，有可能是一種假象。
第二，如果不尊重差異化的利益訴求，由少數精英自上而下開展合并決策，可能帶來不利于區域發展的意外結果。在美國，這種不良結果表現為民眾“用手投票”撤換政府或選擇脫離，或“用腳投票”向外遷移。納什維爾、路易斯維爾合并后，都眼巴巴看著富裕居民不斷向著合并者費心構筑的都市區新邊界外遷移。1973年，以黑人為主的孟菲斯學區與以白人為主的謝爾比學區合并，之后四年間7.1萬白人學生中的4萬人外遷；2011年兩個學區再次合并后，六個郊區中的五個都在試圖脫離而建立獨立學區。在我國，也許短期內以手投票還不成熟，但“用腳投票”則可能很快成為現實。當今世界，最核心的資源是有創造力的人才，而人才最關心的卻是區域的生活質量。因此，倫敦等著名城市不惜一切代價提升對多元人才的包容性。當一個城市或區域不尊重人才的個性化追求時，人才流失進而競爭力的喪失就是必然結果。
簡言之，美國案例告訴我們，未來我國都市區中各種利益群體的分化是必然趨勢，對于他們的多元化服務偏好和差異化利益訴求，任何區劃調整改革，都絕不能無視甚至壓制，而必須有充分的渠道、科學的程序來釋放、彰顯、尊重和保障。
3.3??內容應重于形式，鼓勵多種模式以及替代方案的探索
在美國，有的市縣歷經艱辛終于合并了，但本應開展的機構合并和人員裁撤沒能推進，大量公共服務依然分開運行，眾多地方政府依然分割權力和資源，使效率、公平等目標流于空談；有的市縣雖沒有合并，卻通過深度、靈活的合作實現了規模經濟效益，還提升了服務質量，居民滿意度反倒更高。這種對比揭示出，合并只是形式，其對于經濟發展、公平和效率等目標的實現并非必不可少，為了合并而開展的折衷與妥協往往阻礙了目標的實現；而不管合并與否，起決定作用的是為推進目標的實現而開展的實質性協作。換言之，是合并的內容，而非形式在起作用。
這一結論在我國極具現實意義，因為我國的撤縣設區等區劃調整活動，同樣充滿著妥協與折衷。譬如許多城市往往設立3~5年甚至更長的過渡期，期間原有縣所享有的權力基本不動。結果，部分被撤并縣在過渡期內瘋狂出讓土地、提拔干部、擴大債務，造成的損害多年難以撫平。許多地區為了安撫官員，一個干部都不裁撤，甚至行政級別提高半級，不僅造成人浮于事、財政負擔沉重，還因為惡性競爭嚴重降低了政府工作效率。這一點上，美國市縣合至少帶來三個啟示：第一，制度變革可能沒有最佳選擇，所有選擇都需利弊權衡，要解決都市區治理問題，需要更廣闊的視野，不能將剛性的區劃調整作為唯一途徑，而應將多元化目標的實現作為衡量標準，吸收夏洛特等市的成功經驗，探索各種機智靈活的府際合作手段；第二，任何變革都有成本，在推進區劃調整之前，不能只考慮理想狀態下的收益，而必須對可能出現的妥協與成本（政治的、經濟的、文化的、社會的、生態的）進行充分的核算權衡，審慎決策；第三，成功撤并只是一個起點，撤并后圍繞多元化目標開展的治理架構和制度設計，才更為關鍵，為了成功實現撤并而制定出充滿折衷與妥協的制度和方案，很可能不會推動目標的實現，反而會使撤并本身成為新的問題根源。
3.4??規范和制度應該加強
我國還沒有行政區劃法，涉及區劃調整的各類法律、規范和制度尚不健全。對于撤縣設區等區劃調整來說，撤并的標準、程序、評估機制、后續政府架構和制度設計、公眾參與等都缺乏嚴格法律規定。這就造成我國區劃調整幾率高、數量多、隨意性大等特點，貌似推進效率較高，但可能掩蓋并帶來了眾多問題。
借鑒美國經驗教訓，當前我國在行政區劃調整領域亟須加強以下立法：第一，要有明確的法律法規，引導地方政府不要把剛性的區劃調整作為唯一手段，激勵功能協作等各類柔性措施；第二，強化公眾參與機制的制度引導，對公眾參與的環節、內容、范圍、程序等要有明確制度保障；第三，對區劃調整的目標設定要有制度約束，強制地方政府兼顧公平、效率、生態環境等多元目標，并有硬性考核，避免目標虛設；第四，對區劃調整后的治理架構和制度設計，要有引導性的法律法規，尤其對區劃調整中的各種妥協與折衷，要強化制度約束。
作者：侯愛敏，博士，蘇州科技大學城鄉規劃專業碩士生導師，副教授
【專家點評】文章選題很有意義，城市化地區隨著發展進程，需要行政區劃調整。在我國，縣改區是典型，在美國，縣市合并很典型。市場經濟的條件下，我國的城市化地區在進行區劃調整時，也越來越多地面臨著關于公平和效率問題的爭論，研究美國的案例，對于中國有啟示意義。論文對于美國的市縣合并具有較為全面、客觀的認知，關于其特征的總結清晰、準確，也能很好地將其與中國縣市合并當中的一些挑戰聯系起來?；诿绹鴮嵺`所提出的對中國的啟示具有針對性，有實踐應用價值。
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編輯：張祎嫻
排版：徐嘟嘟????
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