秦國法教制度并非憑空出現，而是借鑒了大量前人的成果。例如管仲輔佐齊桓公時創建的“布憲”制度。
據《管子·立政》記載：“正月之朔，百吏在朝，君乃出令，布憲于國。五鄉之師、五屬大夫，皆受憲于太史。大朝之日，五鄉之師、五屬大夫，皆身習憲于君前。太史既布憲，入籍于太府，憲籍分于君前。五鄉之師出朝，遂于鄉官，致于鄉屬，及于游宗，皆受憲。”
齊國的五鄉師和五屬大夫等地方長官，都要在正月初一朝會時向太史學習新法令并領取法典副本。然后，再由他們把中央的新法令傳達給自己的屬吏，再層層下達給最基層的游宗（高于什長、伍長的小吏）。這個制度基本上覆蓋了各級政府，足以讓齊國官吏都知道新法令。
但是，齊國布憲制有不少漏洞。首先，各級行政長官在正月朝會時才集中學習幾天法令，限制了“布憲”的規模；其次，有檢查制度防止錯抄法令，但沒有權威單位避免錯解法令，導致法令可能被誤解；最后，布憲對象不包括齊國人民。
大家都知道，中國歷史上第一次向民眾公開法律是鄭國政治家子產開的好頭。而在此之前，法律只在官府內部流傳。齊國的布憲制度也不例外。
不知道法律，就不可能知道怎樣遵守法律。若是百姓普遍不懂法，就只能繼續依賴傳統禮俗來治理社會。如此一來，法制社會就無法取代早已千瘡百孔的禮治社會。因此，戰國變法浪潮的一大主要課題，正是如何向老百姓普法。
常言道官官相護，法官說的就一定是真話嗎？說實話，你能想到的問題早就被商鞅考慮得通透。他深知法制社會建設最大的難點是——
“國之亂也，非其法亂也，非法不用也。國皆有法，而無使法必行之法。”（《商君書·畫冊》）
為此，他設計了中國史上最嚴密的法制教育制度。
秦國法教制度的亮點主要有三個：1.司法解釋部門獨立于行政部門之外，專一負責保管和解釋法令，不參與任何其它事務；2.前面提到的左券右券備份制度；3.讓所有法官法吏都哭暈在廁所的各種連帶責任。
按照秦國體制，中央設三個法官，“殿中置一法官，御史置一法官及吏，丞相置一法官”，地方的諸侯、郡、縣都設置“一法官及吏”。法官系統垂直領導，并非同級行政部門的下屬單位（也許理解為法律顧問單位比較妥），其對大秦律令的解釋具有實際上的最高權威性（理論上是秦王最高）。
《睡虎地秦簡·尉雜》：“歲讎辟律于御史。”
意思是各官署每年都要到御史府去核對刑律。細心的朋友會發現，中央三法官中只有御史府法官和郡縣一樣同時設置了法吏，面向國君的殿中與丞相府僅設置一名法官。由此可見，大秦最高監察機關御史府同時也是大秦最高法學院，整個法教制度的中樞。無論是殿中法官、丞相府法官，還是郡縣法官，都以御史府法官的律令為范本。另一個耐人尋味的地方是，這條律文出自《尉雜》。據專家考證，這個“尉”當為大秦最高審判機關——廷尉府。
在秦統一后，御史府最高長官御史大夫位列三公，廷尉則是低一檔的九卿級別。就算秦統一前，這兩個單位也是直屬中央，互不統屬。《尉雜》律要求各級官吏每年都要到御史府核對與學習新法律，這是幾個意思？為何此律不歸入御史府的律令呢？
綜合來看，這應該是為了讓司法和監察兩大系統相互制衡。秦廷尉府負責修訂法律與審判定刑，而御史府負責司法解釋（法官、法吏）與監察彈劾（各種御史）。其中隸屬御史系統的各級法官、法吏，專門負責保管律令及法律答問，務求讓全國官民都能學法用法。
這個制度設計頗有趣，唯一能提供權威司法解釋的（御史府下轄的）法官，無制訂律法的權限；而有立法權限的審判機關，卻無司法解釋權。如此一來，秦國教育體系是由廷尉和御史組成的司法監察系統共同掌控的。以法為教，以吏為師，此之謂也！
在那個行政與司法不太分明的年代，秦國法教制度可以最大限度避免執法者舞弊。之前，法令只在執法官吏之中傳播，民眾不知道內容，官吏說法律是什么樣就是什么樣，民眾無從監督。就算有人愿意義務加班給百姓普法，百姓打官司時辯稱是某某官吏錯解法律導致自己犯法，也缺乏有力證據。
秦制不存在以上麻煩。
據《商君書·定分》載：“諸官吏及民有問法令之所謂也于主法令之吏，皆各以其故所欲問之法令明告之。各為尺六寸之符，明書年、月、日、時、所問法令之名，以告吏民……即以左券予吏之問法令者，主法令之吏謹藏其右券木柙，以室藏之，封以法令之長印。即后有物故，以券書從事。”
主法令之吏（包括了前文中的縣法官）負責向官吏和民眾講解法律政令，并把司法解答內容制作成兩份專用法律文書。左券給咨詢者，右券按規定立即封存，作為憑證備用。
老子曰：“圣人執左契，而不責于人。”（《道德經·第七十九章》）
盡管不知法符分一式兩份的做法是否受老子啟發，但商鞅的考量無疑是為了明確責任制。
別小看這個簡單改動。在那個沒有錄音和錄像的年代，唯一能證明法官是否履行職責的只有這一尺六寸長的專用法符。行政官吏的政績考核主要是審計各種文書報告。
例如“倉曹計錄：禾稼計，貸計，畜計，器計，錢計，徒計；畜官牛計，馬計，羊計；田官計。凡十計。史尚主”表明，秦縣倉曹要提交十種統計報表。這只是里耶秦簡披露的一小部分內容。而法官法吏的考課，主要看檔案室里封印的專用木匣里的右券。
法官法吏錯解了哪條法律，就要按照該法律規定的刑罰來處罰；如果不告知咨詢者而導致其犯罪，也要按沒告訴的哪條法律來處罰。只有在嚴格的左右券備份封存制度下，這個了不起的法治思想才能被貫徹到實處。如果法官錯解了法律，就會在右券記錄中暴露無遺。如果有人控告法官不依法向吏民講解律令，司法監察機關可以通過查閱右券記錄來辨明真偽。萬一左右券的刻齒無法吻合，或者文字有出入，就意味著有人作假。
可見，在秦國做法官真特么壓力山大。不僅要對當時天下最多最細的律令倒背如流，成為大秦官民眼中的法律科普小能手，還要嚴格按照規章制度辦事，以避免遭到無處不在的連帶責任。否則，輕則丟官永不敘用，重則淪為刑徒，甚至腦袋搬家、魂魄游蕩。
這樣做劃算嗎？設置一套垂直的三級普法機構，就算吏員編制再小，朝廷每年要多一筆財政預算。官民每問一個律令，法官法吏就必須制作一式兩份法符。這不僅比口頭宣告要消耗更多的竹木筆墨，也大大增加了內史和御史等上計考核部門的工作量。此外，官吏培訓大綱與司法監察體制也勢必隨之做出重大調整。覆蓋全體官民的法制教育，成本真心不低。
然而，有專人負責法教，有專用文書做法律憑證，有專門的檔案室封存副本，流程簡明，權責清晰，服務周到，連文盲二百五和六國移民，都能很方便地了解各種條目繁多的大秦律令。在法教制度支援下，秦國廟堂清廉，政令暢通，辦事高效，國富兵強，官民兩便。在這巨大的社會效益面前，秦國推行全民普法的努力顯然很劃算的說。
單從普法的角度說，“以法為教”政策本無可指摘，甚至是一個本該好好繼承的傳統。秦亡漢興之后，秦國法教制度也被廢棄，古人越來越傾向于“德主刑輔”的治國方略。于是乎，許多應當由法律調節的糾紛，轉而訴諸于道德調節。如此一來，普及法律知識的必要性也大大下降。不僅老百姓越來越法盲化，甚至到了明清時代，連許多官員都不熟悉本朝律例，不得不聘請刑名師爺做私人助理……先秦政治家以法治國的理想，至此已成笑話。
減省訴訟刑罰的“以德治國”境界固然很理想。但是，疏于普及法制教育的社會，根本不可能處理好德治與法治之間的關系。那些普法不以覆蓋全體官民為目標的國家，還真沒資格說自己“凡事皆有法式”。
