由于政策寬宏，科技進步，東漢的經(jīng)濟很快得以恢復(fù)。那么，還有什么事情令皇帝感到煩惱呢？
他的煩惱來自戶籍和田地的整理工作。
一個新國家建立之初，首先得穩(wěn)定政局，若想長遠發(fā)展下去，得估算好國之土地、國之百姓，有土地、有百姓的地方才會生出財富，所以戶籍、田地的整理非常有必要。
然國家政策的推行不是一件簡單的事情，可謂“水可載舟，亦可覆舟”。這里光武帝想出了很明智的方法：利用犯罪分子相互間的矛盾來擊破。皇帝下令赦免五分之四的作亂分子，只懲罰剩下的五分之一。
這里五分之一的懲罰定義由犯罪分子自己定論，這不是明擺讓內(nèi)部相互猜忌、相互告發(fā)。
